Yhtenäisistä vaatimuksista huolimatta kuntien riskienhallinnan toteutuksessa on eroja. Jyväskylän yliopiston Kauppakorkeakoulun professorin Jukka Pellisen tutkimusryhmä tarkastelee seitsemän suurimman kaupungin tilannetta tutkimalla riskienhallinnan asiakirjoja sekä asiantuntijahaastatteluin.
Tutkimus on kuntien kannalta merkityksellinen ennen muuta siksi, että riskienhallinta kuntatasolla on suhteellisen tuore ilmiö ja sitä on Suomessa tutkittu vähän.
Suurissa kaupungeissa riskienhallinta on toki ollut agendalla jo kauan ennen lainmuutosta. Osassa Suomen kunnista sen sijaan riskienhallintaan on herätty vasta lain siihen velvoitettua.
Näitä pienempiä kuntia tutkimusryhmän jäsen, Jyväskylän kaupungin laskentapäällikkö Vesa Voutilainen kutsuu ”peesaajiksi”: niissä riskienhallinnan ohjeistusta ja dokumentaatiota on kopioitu isoista kaupungeista, mikä ei aina edes ole järkevää.
Muun muassa tätä ongelmaa paikkaamaan on Kuntaliitto laatinut suosituksen, joka linjaa eräänlaisen perus- ja minimitason kunnan riskienhallintaan. Vuonna 2015 tehty suositus selvittää, miten kunnanhallituksen tulee ohjeistaa sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan toimeenpano sekä linjaa myös lauta- ja johtokuntien sekä johtavien virkamiesten velvoitteet suhteessa riskienhallintaan. Suositus toteaa myös, että asiakirja voi olla hyvinkin tiivis ja lyhyt.
Asiakirja-analyysin lisäksi Pellisen tutkimusryhmä on haastatellut kaupunkien riskienhallinnasta vastaavia henkilöitä kuten riskienhallintapäällikköä, tarkastuspäällikköä ja talousjohtajaa sekä neljässä suurimmassa kaupungissa myös sektorijohtoa esimerkiksi pelastuslaitoksen ja perusturvan aloilta.
Viisihenkiseen tutkimusryhmään kuuluvat Pellisen ja Voutilaisen lisäksi apulaisprofessori Antti Rautiainen, tutkijatohtori Kari Sippola ja yliopistonlehtori Toni Mättö.
Suuret erot kaupunkien välillä
Tutkimuksessa on läpikäyty kaikki seitsemän suurimman kaupungin riskienhallintaa määrittelevät ohjeet, päätökset ja raportit. Materiaalia on valtavasti ja osa siitä on salaista: kaupungit eivät halua avata julkisesti kaikkia ”tulipalon ja tulvan vaaroja”, kuten Jukka Pellinen sanoo.
– Meitä kiinnostaa ennen muuta se, miten riskejä johdetaan, miten niistä tehdään tunnistettavia ja miten ne integroidaan osaksi johtamista, Pellinen toteaa.
Tutkimuksen tavoite on ollut selvittää, mitkä asiat ovat kaupunkien riskienhallinnassa samankaltaisia ja mistä löytyvät suurimmat erot. Ilmeistä on, että kaupunkien välillä on eroja siitä huolimatta, että riskienhallinnan tärkeys ymmärretään kaikkialla.
Tuloksissa erottuu selkeästi kolme edelläkävijäkaupunkia: Helsinki, Espoo ja Tampere.
– Näissä kaupungeissa on jo 2000-luvun alussa alettu työstää kaupunkitason riskienhallintaa, ja koska Suomessa ei ole ollut ohjeita, mallia on otettu muiden maiden suurista kaupungeista, professori Jukka Pellinen kertoo.
Pellisen mukaan riskienhallintaan herättiin aikanaan eri syistä. Joissakin kaupungeissa se saattoi olla henkilöstöön kohdistunut turvallisuusriski, jossakin isoon investointiin liittyvä kansainvälisen rahoittajan vaatimus. Nämä alkuperäiset motivaattorit vaikuttivat osittain siihen, millaista mallia työhön on haettu.
Sen sijaan jo realisoituneet riskit vaikuttavat riskienhallintaan yllättävän vähän. Vesa Voutilaisen mukaan ne ovat voineet vauhdittaa riskienhallinnan kehitystä, mutta siihen, millaiseen rakenteeseen kaupungin riskienhallinnassa on päädytty, vaikutusta on ollut hyvin vähän.
Laillinen minimi ei riitä
Kuntien riskienhallintaa ja sisäistä valvontaa ohjaavat monet lait ja asiakirjat. Ne nähdään osaksi hyvää johtamis- ja hallintotapaa, lisäävät tilivelvollisuutta ja läpinäkyvyyttä ja parantavat tätä kautta hallintoa ja palvelutuotantoa.
Tutkijoille on selvää, että lain esittämä minimi ei kaupunkitasolla riitä.
– Käytännöt voi jaotella vaikka niin, että joissakin kaupungeissa on korostettu lainmukaisuutta ja integroitua johtamista on vähän. Toisaalla riskienhallinta on iso osa kaikkea ja riskienhallinnan näkökulma on huomioitava joka tasolla organisaatiossa, Jukka Pellinen sanoo.
– Näissä organisaatioissa on eri sektoreilta otettu ohjausryhmiä, vaihdettu tietoja ja rakennettu kaupunkitason riskijohtamisen mallia yhdessä, hän jatkaa.
Suuret kaupungit ovat valtavan kokoisia sektoriorganisaatioita ja riskit ovat sektoreittain varsin erilaisia. Riskienhallinnan on oltava osa sekä sektorijohtamista että siihen on oltava näkemys koko kaupungin tasolla.
Pellisen mukaan suurimmat erot isojen kaupunkien riskienhallinnassa löytyvät nimenomaan sektoreiden väliltä.
Riskienhallinnan kasvaneet vaatimukset ovat tuoneet kaupunkeihin myös aivan uusia asiantuntijoita: riskijohtajia ja – päälliköitä.
– Tämä on uusi ammattikunta Suomessa. Näin ollen heidän taustansakin ovat varsin erilaisia: joku tulee poliisista, joku pelastustoimesta, joku puolustusvoimista, joku yksityiseltä sektorilta, Pellinen kertoo.
Vaikuttaako palkattujen riskienhallinnan ammattilaisten tausta sitten käytännön työhön?
– Ainakaan dokumentoiduissa ohjeissa se ei näy, käytännön painotuksissa enemmän, toteaa Vesa Voutilainen.
Kaupunkien ja kuntien riskienhallintaan valmistavaa koulutusta ei Suomessa ole. Lähinnä sitä on Tampereen yliopiston Johtamiskorkeakoulun alainen vakuutus- ja pankkipuolen koulutus.
Voutilaisen mukaan se, että riskienhallintaan tulee eritaustaisia ihmisiä, on etu toiminnalle.
– Esimerkiksi suurten kaupunkien yhteistyössä näkemyksestä tulee monipuolinen, kun riskienhallinnasta vastaavien ihmisten taustat poikkeavat toisistaan.
Pontimena finanssikriisi
Kaupunkiorganisaatio toimii luonnollisesti osana muuta, laajempaa toimintaympäristöä. Käytännöt kehittyvät edelleen. Eräs vaikuttava tekijä jo ennen kuntalain muutoksia oli finanssikriisi.
– Vuoden 2008 jälkeen alettiin yritysmaailmassakin pohtia riskejä. Sitä ennen ajatusmaailma oli ehkä enemmän että ’isompaa, parempaa tulosta’. Kun riskienhallinta alkoi yritysmaailmassa kehittyä, myös valtionhallinto ja julkinen sektori alkoivat kiinnittää siihen huomiota, Jukka Pellinen pohtii.
Vesa Voutilainen tarkastelee riskejä paitsi tutkijana myös päivätyössään kaupungilla.
Hän on koulutukseltaan laskentaekonomi ja työskennellyt Jyväskylän kaupungilla vuodesta 2000 alkaen. Riskienhallinta on tullut osaksi hänen työkenttäänsä vuosien mittaan.
Pellisen tutkimusryhmä tuli hänen eteensä kuin tilauksesta hänen alettuaan joitakin vuosia sitten työstää artikkeliväitöskirjaansa kaupunkien riskienhallinnasta.
Jyväskylän kaupungin tutkimisesta Voutilainen on jäävännyt itsensä, muutoin virkamiestaustasta on tutkimushankkeessa ilman muuta hyötyä.
Voutilainen muistuttaa kuntia siitä, että riskienhallinta on ehdottomasti jalkautettava käytäntöön.
– Se ei saa jäädä valtuuston hyväksymien ohjeiden varaan.
Voutilaisen mukaan isoimmat haasteet riskienhallinnassa liittyvät juuri monitoimialaisuuteen ja siihen, miten kaupungin kaltaisessa suuressa ja heterogeenisessa organisaatiossa rakennetaan riskien raportoinnin, seurannan ja hallinnan toimintamalli, jonka voisi vielä konkretisoida ja arvottaa rahaksi.
– Tämä on suuri mittaamisen ja johtamisen haaste.
Pienissä suomalaiskunnissa tilanne riippuu hyvin paljon siitä, miten paljon vaikkapa talouspäälliköllä on asiantuntemusta.
– Pahimmillaan riskienhallinta on pelkkä toteamus valtuustolle siitä, että riskienhallinta on järjestetty. Näin ei pitäisi olla, Voutilainen summaa.
Jukka Pellisen tutkimusryhmän raportti riskienhallinnasta valmistuu vuodenvaihteessa.
Kommentit