Mitkä ovat kuntien itsehallinnon rajat ja muodot soten ja siihen liittyvän aluehallintouudistuksen myllätessä järjestelmän uusiksi? Onko kunnalla oikeushenkilönä riittävä suoja? Miten lukuisat valtion ohjausjärjestelmät vaikuttavat kuntien toimintaan?
Näihin kysymyksiin pyrkii vastaamaan Itä-Suomen yliopiston julkisoikeuden professori Tomi Voutilainen tutkimusryhmineen KAKSin rahoittamassa ”Paikallinen itsehallinto valtion puristuksessa” -hankkeessa.
Tutkimus lähtee liikkeelle siitä, että keskustelua valtion ja kuntien suhteesta on käyty lähinnä talouden näkökulmasta. Yleinen keskustelunaihe on muun muassa niin kutsuttu rahoitusperiaate, jonka avulla yritetään ratkoa niiden kuntien ongelmia, jotka eivät selviä lakisääteisistä tehtävistään.
Kuntahallinnon perusidea kuitenkin on, että asiat järjestetään asukkaiden itsehallintoon nojaavien kuntien kautta.
Tätä periaatetta ei välttämättä ole arvioitu sote-uudistuksen kaikissa vaiheissa lainkaan. Ongelma näkyy konkreettisesti myös valtion ohjausjärjestelmissä.
– Hyvä esimerkki ovat erilaiset tietojärjestelmät. Kunnille on pyritty kehittämään yhteisiä tietojärjestelmäratkaisuja jo pitkään. Osa näistä hankkeista on onnistunut ja osassa ollaan epäonnistuttu. Kuntien tietohallintoa on pyritty ohjaamaan valtiovetoisesti kokonaisarkkitehtuurimenetelmällä tietohallintolain perusteella, tutkimusryhmän vetäjä Tomi Voutilainen sanoo.
– Sitä ei ole kuitenkaan analysoitu, miten tämän tyyppinen ohjaus vaikuttaa kuntien toimintaan, eikä edes sitä miten tällaista ohjausta käytännössä tehdään, professori Voutilainen jatkaa.
Perustuslaki epäselvä suhteessa sote-maakuntiin
Tomi Voutilaisen ryhmän tutkimuksen ydinkysymys liittyy perustuslakiin ja siihen, mitä lähtökohtia, edellytyksiä ja rajoituksia perustuslaki asettaa kunta-valtiosuhteelle ja toisaalta sotelle.
Tutkimus tarkastelee sekä itsehallinnon käsitettä itseään että sen perustuslainmukaisia tulkintoja ja käytäntöjä. Ajatus on pohtia myös sitä, luoko perustuslaki käyttökelpoisen pohjan itsehallinnon käsitteelle vai onko kenties syntymässä tarve perustuslain muutoksille.
Lisäksi tutkimus tarkastelee kunnan asemaa oikeushenkilönä muun muassa oikeustoimikelpoisuuden näkökulmasta ja lopulta edellä mainittua valtionhallinnon ohjausjärjestelmien ja itsehallinnon välistä jännitettä.
Tutkimus on lainopillinen ja tarkastelee aihetta ennen muuta eri oikeuslähteistä käsin.
Kainuun maakuntakokeilu törmäsi perustuslakiin
Perustuslaki takaa kuntien itsehallinnon, mutta kunnille annettavista tehtävistä on säädettävä erillisellä lailla.
Tätä työnjakoa ei kuitenkaan lainsäädäntö tarkenna, ei edes kuntalaki.
Edelleen perustuslain 121 pykälän 4 momentin mukaan itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla säädetään lailla. Sote-uudistuksessa tätä pykälää testataan ensi kerran koko maan laajuudessa.
Pääministeri Juha Sipilän hallituksen esityksessä luotetaan edellä mainittuun momenttiin ja siihen, että se mahdollistaa nykyisen mallin mukaisten maakuntien synnyn.
Tomi Voutilaisen tutkimusryhmän mukaan missään ei kuitenkaan määritellä, mitä perustuslain 121:n pykälän 4 momentin mukainen itsehallinto voisi olla.
Lakiteksteistä ei myöskään löydy apua sen selvittämiseen, mitä toisaalla perustuslaissa määritelty suhde kuntien asemaan ja tehtäviin olisi.
– Kainuun maakuntakokeilussa tätä toki testattiin, Tomi Voutilainen sanoo.
Kainuussa tehtiin vuosina 2005 – 2012 hallintokokeilu, jossa erillislain turvin siirrettiin maakuntahallinnon vastuulle joukko aiemmin pääosin kuntien vastuulla olleita tehtäviä sosiaali- ja terveydenhuollosta, opetustoimesta, elinkeinopolitiikasta sekä maakunnan suunnittelun ja alueen kehittämisen sektoreilta.
Perustuslakivaliokunta katsoi tuolloin kokeilun olevan kunnallisen itsehallinnon kannalta ongelmallinen siitäkin huolimatta, että kokeilulle oli maakunnan vaikean taloudellisen ja sosiaalisen tilanteen perusteella painavat syyt.
– Onkin mielenkiintoista nähdä, millaisia kannanottoja perustuslakivaliokunnalta nyt tulee, professori Voutilainen pohtii.
Perustuslakivaliokunnan lausunnot ovat tätä kirjoitettaessa tekeillä.
Riittääkö tavanomainen lainsäätämisjärjestys?
Hallituksen sotea koskevassa esityksessä nojataan juuri edellä mainittuun perustuslain pykälään ja todetaan, että sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistapa ei saa olla itsehallintoa toteuttavan kansanvaltaisuusperiaatteen tai rahoitusperiaatteen vastainen.
Esitys myös arvioi, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.
Tutkija Anu Mutanen kuitenkin arvioi tutkimusartikkelissaan, että sote-esityksessä on muutamia perustuslain kannalta tulkinnanvaraisia kohtia.
Mutasen artikkelissa käsitellään myös Suomen aluehallinnon kehityksen historiaa. Meillä on ollut maakuntaliittoja, seutukaavaliittoja, lääninhallituksia, aluehallintovirastoja, Paras-hanketta ja paljon muuta.
Jopa EU:n alueiden komitea on todennut, että Suomen aluehallinto on niin monimutkainen ja hajautunut, että kansalaisten on vaikea pysyä perillä järjestelmästä ja siitä, mistä kukakin vastaa.
– Sopii toivoa, että sote-uudistus johtaa järjestelmän yksinkertaistumiseen, tosin rakenteet ovat edelleen monimutkaisia ja byrokraattisia, Tomi Voutilainen toteaa.
Kuntien oikeushenkilöasemaa pohdittu vähän
Eräs tutkimuksen esiin nostama akuutti kysymys koskettaa paitsi kuntien tehtävien pois ottamista myös kuntien omistusoikeutta kiinteään ja irtaimeen omaisuuteen.
Kuntien oikeushenkilöydestä ja sitä seuraavasta omistusoikeudesta ei ole missään erikseen säädetty.
– Kunnan oikeushenkilöön kohdistuu erilaisia valtion toimenpiteitä. Olisikin syytä keskustella siitä, mikä on kunnan oikeudellinen asema oikeushenkilönä. Kuntahan tekee paljon sopimuksia, jotka ovat pääosin yksityisoikeudellisia oikeustoimia. Kunnan omaisuuden suojasta on käyty hyvin vähän keskustelua. Kunnan omaisuushan on muodostunut kunnallisen itsehallinnon tuloksena, pohtii Tomi Voutilainen
– Tehtäessä omaisuusjärjestelyjä ja tehtäväuudistuksia joudutaan selvittämään, miten sopimussiirrot hoidetaan. Yksinomaan sairaanhoitopiirin alueella voi olla tuhansia sosiaali- ja tervey-denhuollon sopimuksia, jotka siirtyvät maakunnille – miten? EU-oikeuteen pohjautuva hankintalainsäädäntö on tässäkin otettava huomioon. Suomi ei voi tässä asiassa ryhtyä sooloilemaan, Voutilainen toteaa.
Kunnan omaisuus nauttii perustuslain takaamaa omaisuuden suojaa välillisesti kunnan jäsenten kautta. Tästä seuraa tutkija Matti Muukkosen mukaan juridinen ristiriita, joka koskee yhtäältä omaisuutta ja toisaalta verotusoikeutta.
Nykyisen alueuudistusehdotuksen mukaan valtio ottaa maakuntien käyttöön keskimäärin 12,30 prosenttia kuntien perustuslain mukaisesta tuloverosta sekä muuttaa yhteisöveron jako-osuutta valtiota suosivaksi.
Verot ja maksut ovat julkisoikeudellisia tuloja – sen sijaan omistussuhteet ovat yksityisoikeudellisia, ja niitä koskee perustuslaissa säädetty omaisuuden suoja. Siihen, koskeeko tämä suoja kuntia, ei ole saatu vastausta.
Sote – uhka vai mahdollisuus?
Kokonaisuutena hallintouudistus kuulostaa juridiikankin näkökulmasta monimutkaiselta eikä kaikilta osin loppuun mietityltä.
Professori Tomi Voutilainen kuitenkin näkee sotessa kunnille mahdollisuuksia luoda nahkaansa:
– Kunnilta siirtyy iso palvelutehtävä pois ja ne voivat halutessaan profiloida itsensä kokonaan uudelleen. Kunnilta ei viedä itsehallintoa, vaan otetaan osa tehtävistä pois, mikä voi helpottaakin kuntien mahdollisuuksia toimia kuntalaisten palveluiden tuottajina. Kyllähän kunnille jää hyvinvointiin ja terveyden edistämiseen liittyviä tehtäviä.
Suomessa on edelleen parisataa alle 5 000 asukkaan kuntaa. Miten näiden lilliputtien käy?
– Pienissä kunnissa yksittäisellä asukkaalla on paremmat vaikuttamismahdollisuudet kuin isoissa. Palveluja voidaan tuottaa kuntien yhteistyönä nyt ja tulevaisuudessakin, Voutilainen toteaa.
Kommentit