uutiset / 20.09.2017

Polemiikki-lehdessä: Tutkija kaavoituksen valvontavälineiden jäljillä – mikä rooli jää valtiolle?

Kaavoitusviranomaisten väliset toimivaltasuhteet tulevissa maakunnissa ovat pitkälti auki elävän sääntelytilanteen takia.

Jaa artikkeli Facebook Twitter LinkedIn Sähköposti

 

HTM Susanna Wähän väitöstutkimus sekä tarkastelee näitä suhteita että pohtii valtion intressejä ja valvonnan tarvetta alueidenkäytössä.

Wähällä on pitkä kokemus kaavoituksesta vastaavana viranomaisena niin alue- kuin keskushallinnossa, joten hänen työnsä ammentaa vahvasti käytännön kokemuksesta.

Nyt meneillään oleva muutos on tutkijalle ja virkamiehelle mielenkiintoinen. Muodostumassa on uudenlaisia käytäntöjä ja hallintokulttuureja, joille ei välttämättä löydy ohjenuoria säädöskokoelmista.

– Valtion roolin suhteessa kuntiin on haluttu muuttuvan hallinnollisesta ohjauksesta ja valvonnasta konsultoivan asiantuntijan rooliin.

Maakuntien syntyessä ELY-keskukset lakkaavat. Tilalle ei ole suunniteltu vastaavaa alueidenkäyttöä valvovaa viranomaista.

– Tällöin valvontavälineetkin on haettava yleislaista, Wähä sanoo.

Hänen mukaansa uudistuksen ajatus on, että maakunta tulee laatimaan kaavoitukseen maakuntastrategiaa, joka ei olisi juridisesti sitova. Se, millä tavalla uusi perustettava maakunta kuntia kaavoituksessa ja alueidenkäytössä ylipäätään ohjaa, tulee todennäköisesti vaihtelemaan paljon maakunnittain.

– Tosiasiassa olemassa olevat rakenteet tulevat määrittelemään sen, millaiseksi maakunnan ja kunnan välinen suhde muotoutuu. Perusteltua lienee epäillä uuden organisaation synnyttävän itsessään kokonaan uuden toimintakulttuurin ja toimivaltasuhteet, joskin toimijat pysyvät ainakin pääosin samoina – nykyisten maakuntien tai kuntien rajoja kun ei olla muuttamassa, Wähä pohtii.

 

Susanna Wähän väitöskirja selvittää erityisesti uusien viranomaistehtävien sisältöä ja suhdetta maankäyttö- ja rakennuslain alueidenkäytön suunnittelulle asettamiin tavoitteisiin.

Valtio-kunta, valtio-maakunta ja maakunta-kunta – suhteen muutosta tarkastellaan analysoimalla viranomaisten lakisääteiset tehtävät. Tavoitteena on vastata kysymyksiin, tarvitseeko kaavoitus valtion valvontaa ja miten yleisen edun valvonta kuntakaavoissa toteutuu.

Tutkimuksessa analysoidaan myös muun muassa hallintotuomioistuinten ratkaisukäytäntöjä kaava-asioissa sekä ELY-keskusten valituksia erityisesti yleisen edun valvonnan näkökulmasta.

Tavoitteena on myös tunnistaa maakuntauudistusta seuraavia kaavajärjestelmän kehittämistarpeita sekä pohtia sitä, mikä on jatkossa valtion rooli kaavoituksessa.

Edellisen kerran valtion rooli maankäytön suunnittelussa muuttui merkittävästi maankäyttö – ja rakennuslain tultua voimaan vuoden 2000 alussa. Jo tuolloin kaavoitussäännöksiä muutettiin kuntien itsehallintoa korostaviksi niin, että muun muassa kuntien asema- ja yleiskaavojen vahvistamismenettelystä luovuttiin. Samalla ELY-keskuksille säädettiin velvollisuus valvoa kuntien kaavoitustoimea.

Wähän tutkimuksen eräs tavoite on pohtia sitä, mitkä ovat valtion alueidenkäyttöön liittyvät intressit ja miten ne välittyvät kaavoitukseen.

Wähän mukaan nuo intressit ovat olleet epämääräisessä tilassa.

– Kun maankäyttö-  ja rakennuslakia säädettiin, ajatus oli,  että valtio päättää siitä, mihin asioihin pitäisi kaavoituksessa kiinnittää huomiota. Nyt valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita on uudistettu maakuntien uuteen rooliin peilaten ja tavoitteita on paljon aikaisempaa vähemmän, Wähä sanoo.

– Itse ajattelen, että valtiolla pitää olla rooli alueiden käytössä, mutta sitä tulee pohtia, millaisin tavoin ja välinein tuota roolia toteutetaan, hän jatkaa.

ELY-keskukset ovat valvoneet alueidenkäyttötavoitteiden toteuttamista, nyt tämä rooli poistuu.  Suunnittelujärjestelmän ylimmäksi ohjenuoraksi valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet nykymuodossa ovat liian abstraktit ja monisyiset.

Susanna Wähä näkisi valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet eli VATit mieluiten elävänä instrumenttina, joka ratkaisee valtakunnallisia intressiristiriitoja etukäteen.

– Tänä päivänä käytäntö on sellainen, että jos vaikka Natura-alueelle halutaan kaivos, neuvottelut ja kaavan laatiminen voi alkaa  ruohonjuuritasolta kunnanisien kanssa siitä huolimatta, että lopullinen päätös joka tapauksessa vaatii valtioneuvoston tai Natura-suojelusta poikettaessa jopa EU:n komission kannanottoa.

– VATtien tulisi olla ennakoivia ja aktiivisia eikä pelkkiä tavoitekokoelmia. Myös alueiden erilaisuus tulisi ottaa huomioon.

 

Susanna Wähä on analysoinut kaavavalituksia jo 2000-luvun alussa. Hänen mukaansa mitään raflaavaa käännettä siinä, kuka kaavoista valittaa ja millaisissa asioissa, ei ole tapahtunut.

Neljä prosenttia valituksista on viranomaisten – pääasiassa ELY-keskusten –  tekemiä. Valitusten määrä vaihtelee kaavalajin mukaan ja kuntakohtaiset erot voivat olla suuria.

– Ylipäätään muutoksenhaun kohteiksi joutuu ehkä kymmenen prosenttia kaavoista ja näistä yksi kolmasosa päätyy korkeimpaan hallinto-oikeuteen. ELY-keskusten valitusoikeutta kaava-asioissa koskevassa lakimuutoksessa rajoitetaan valtakunnallisesti merkittäviin asioihin, Wähä selvittää.

Miksi valitusoikeutta halutaan rajoittaa, vaikka volyymi on pieni ja pysynyt sellaisena jo kauan?

– Tämä näyttäisi liittyvän yleisemmin maakuntien ja kuntien itsehallinnollisen roolin korostamiseen. Viranomaisvalituksia on yleisesti pidetty turhina ja poliittisena linjauksena on päädytty ajattelemaan, että se riittää, että ELYt voivat valittaa valtakunnallisesti merkittävissä asioissa, ei siis mistä tahansa kaava-asiasta.

Wähä aikookin selvittää, ovatko aiemmat valitukset olleet merkittäviä ja miten valtakunnallinen merkittävyys pohditaan.

Kaavoituksen valvonnan tarve on merkittävä kysymys. Kunnat yhtäältä käyttävät huomattavaa valtaa kaavamonopolinsa kautta, toisaalta kunnalliseen itsehallintoon kuuluu se, että kunnan toiminta on valvottua.

– Nyt meillä on ollut käytännössä kahdenlaista valvontaa – ELY-keskusten ja/tai kuntalaisten ja kansalaisjärjestöjen suorittamaa. Tutkimuksessani tarkastelen erityiseti sitä,  mihin ELY-keskusten kaavavalitukset ovat kohdistuneet ja miten valitusoikeuden rajauksella on mahdollista kohdistaa valvonta lakimuutoksen tavoittelemiin oikeisiin asioihin.

 

Kaavoituksessa tehtävät ratkaisut ovat merkityksellisiä niin yksityisille kuin julkisille toimijoille.

– Viranomaisten välinen riittävä ja oikea-aikainen yhteistyö on tärkeää ja tarvitsee kehittämistä. Valvonnasta puhutaan julkisuudessa negatiivisesti siihen sävyyn, että valitus pysäytti jonkun tärkeän hankkeen. Hyvin harvoin puhutaan itse valituksen kohteena olevasta asiasta joka voi olla juridisesti monimutkainen ja tarvita perustellusti myös hallintotuomioistuimen ratkaisun, Wähä painottaa.

Susanna Wähän tutkimuksessa otetaan kantaa myös itse kaavajärjestelmään. Nyt tiedossa olevissa säädösmuutoksissa kaavoituksen valtio-ohjausta vähennetään, mutta itse kaavajärjestelmä pysyy samanlaisena. Wähän mielestä nykyistä kolmiportaista maakuntakaava-yleiskaava-asemakaava-järjestelmää tulisi myös tarkastella uudelleen.

 

Kysymyksiä riittää:

Toisiko kolmiportaisesta kaavoituksesta luopuminen kaavajärjestelmään joustavuutta ja sujuvuutta? Miten erilaisten alueiden suunnittelutarpeet huomioidaan kaavoitusta ohjaavassa sääntelyssä? Pitäisikö suunnittelun ensisijaisuudesta luopua alueilla joissa rakentamispaine on vähäistä? Entä millä tavalla eri tahot – niin viranomaiset, kaavanlaatijat tai vaikkapa asukkaat pystyvät osallistumaan kaavoitukseen?

Susanna Wähä muistuttaa, että vaikka säännökset ovat nykyisellään väljiä, esimerkiksi osallistumistavat ovat hyvin kaavamaisia tai kaavamääräyksistä tehdään yksityiskohtaisia silloinkin kuin suunnittelun kohde sitä ei edellyttäisi.

– On syytä pysähtyä miettimään sitä, mitkä asiat nykyisestä suunnittelujärjestelmän kehittämistarpeista johtuvat soveltamiskäytännöistä ja mitkä lainsäädännöstä. Yhtenä tavoitteena voisi pitää kaavoitukseen kytkeytyvien eri suunnittelu- ja lupaprosessien yhteensulauttamista.

Myös toimintaympäristön muutokset tulisi huomioida.

– Sääntely ei saisi estää itsestään selvää ja vääjäämätöntä kehitystä digitalisaation suuntaan.

KAKS tukee väitöstyötä.

#kaavoitus #polemiikki #väitöstutkimus

Kommentit

Tähdellä (*) merkityt kentät ovat pakollisia.