Aleksi Koski / 09.09.2016

Julkisuuslaki tunnetaan kunnissa, mutta sen hallitseminen kangertelee

Miten kunnallishallinto selviytyy tietopyynnöistä? Tästä on viimein tutkittua tietoa.

Jaa artikkeli Facebook Twitter LinkedIn Sähköposti

Vastaako viranomainen tietopyynnön esittäneelle taholle oikealla tavalla? Mikä käytännöissä ja julkisuuslain tulkinnassa menee pieleen?

– Kolmannes kunnista toimii erinomaisesti, kolmannes kohtalaisesti ja kolmanneksella on aika paljon ongelmia, kiteyttää Aleksi Koski Jyväskylän yliopiston tuoreen tutkimustuloksen.

Vuorovaikutuksen puute osoittautui pahaksi kompastuskiveksi.

Perustuslaki takaa jokaiselle oikeuden julkisiin viranomaistietoihin. Tämä on demokratian kulmakivi ja sananvapauden toinen puolisko: jotta voi keskustella yhteiskunnallisesti merkittävistä aiheista, niistä on saatava tietää.

Projektitutkija Aleksi Koski ja tutkimuskoordinaattori Heikki Kuutti lähestyivät käytännönläheisesti aihetta, joka oli molemmille entuudestaan tuttu. He tekivät sähköpostitse tietopyynnön jokaiseen Manner-Suomen kuntaan.

– Tapa osoittautui hyväksi. Huomasimme heti, että viranomaisilla oli ongelmia vastaamisessa, Koski sanoo.

Tutkimusraportti Läpinäkyys kunnan toiminnassa. Tietopyyntöihin vastaaminen (2016) kertoo myös karua vaikenemisen kieltä. Joka kolmas kunta ei reagoinut mitenkään tutkijoiden tietopyyntöön.

Toistuvat tietyntyyppiset pyynnöt osataan Aleksi Kosken mukaan kunnissa hoitaa hyvin.

– Tilanne muuttuu, jos esimerkiksi terveydenhuollosta kysytäänkin jotakin muuta, vaikkapa hallinnosta ja resurssien käytöstä. Sitä ei enää osata oikein käsitellä, vaan pyytäjältä saatetaan vaatia henkilökohtaista tunnistautumista, tiettyä lomaketta tai paikan päälle tuloa.

– Rutiinit toimivat, mutta jos tulee epätavanomainen pyyntö epätavanomaiselta pyytäjältä epätavanomaisella tavalla, sitten ilmaantuu ongelmia. Omassa tutkimuksessamme nämä kaikki toteutuivat. Olimme kunnan ulkopuolisia tutkijoita. Kysyimme tietoa sähköpostilla, emme puhelimitse tai kasvokkain, kuten kuntalaiset usein tekevät. Lisäksi pyysimme sellaista tietoa, jota kunnasta harvoin kysytään.

Kun ketjun heikot lenkit ja hankauskohdat on nyt tutkimuksella tunnistettu, niihin pystyy myös puuttumaan.

Perinteisesti virkamiehet ovat olleet hyvin tehtäväorientoituneita. Aleksi Koski painottaa vuorovaikutuksen merkitystä.

– Kunnassa pitää olla henkilö, jolla on sekä aikaa keskustella tietopyytäjien kanssa että tarpeeksi tietotaitoa hoitaa asiaa, ja jolla on valtuutus tehdä siinä myös ratkaisu. Vuorovaikutuskyvyn pitää ehdottomasti olla kunnossa, jotta prosessi onnistuu.

Onnistunut vastaaminen on monen tekijän summa.

– Vuorovaikutushalukkuus ja palveluasenne ovat ratkaisevia, jotta pyyntö viedään eteenpäin ja se toteutuu. Muutkin seikat vaikuttavat: työn organisointi, yksilön tietotaidot, asianhallintajärjestelmä, yhdessä sovitut vastaamiskäytännöt, toimiva yhteistyö eri virkamiesten kesken, ja siihen liittyen oikeat ohjeistukset ja mietityt hinnoittelut. Kyse on isosta kokonaisuudesta.

Jyväskylän yliopiston tutkimustulokset eivät vahvista käsitystä, että vain suurkaupungit pystyvät hoitamaan leiviskänsä.

– Joistakin pienistä kunnista tuli nopeasti kattava vastaus, saimme kaikki pyydetyt tiedot.

Aleksi Koski toivoo tutkimusraportin kuluvan kuntaväen käsissä. Siinä on paljon konkreettista opiksi otettavaa.

– Keskustelkaa yhdessä ja käykää porukalla läpi oman kunnan tilanne. Toteutuuko vuorovaikutus tällä hetkellä? Onko meillä sovittu, kuka tai ketkä hoitavat tietopyyntöjä? Keskitetäänkö vai hajautetaanko vastaaminen? Onko asianomaisella henkilöllä riittävä tietotaito? Onko hänellä myös oikeus ratkaista, saako tietoa luovuttaa vai ei? Ehtiikö hän lukea saapuvia sähköposteja ja jutella ihmisten kanssa?

Nykyisin pyyntöjä pallotellaan paikasta toiseen tai ne päätyvät henkilölle, joka ei ehdi vastata. Valmius keskusteluun kuntalaisten kanssa on selvä pullonkaula.

– Tietopyyntöihin vastaaminen saatetaan keskittää päällikkötason henkilölle, jolla todellisuudessa ei ole aikaa puhua ihmisten kanssa. Kuitenkin organisaation velvollisuus on vastata, ei yksilön.

Kunnissa ilmeni haparointia tietopyyntökäsitteen tuntemisessa ja velvoittavuudessa.

Mikä on julkisuuslain mukainen tietopyyntö?

– Kunnan viranomaisen toimintaan liittyvän tiedon tai asiakirjan pyyntö, johon on aina vastattava. Ellei pyyntö liity viranomaisen toimintaan, siihen ei tarvitse reagoida. Esimerkiksi yleiset kyselyt, mielipidetiedustelut, mainokset ja tiedotusluonteiset materiaalit eivät ole lain tarkoittamia tietopyyntöjä.

Jos pyyntö liittyy kunnan viranomaisen toimintaan niin, että joku kysyy vaikka virkamiehen mielipidettä jostain asiasta, silloin hallintolain mukaan täytyy vastata.

– Tietoa ei kuitenkaan tarvitse luovuttaa, ellei se sisälly asiakirjoihin.

– Jos pyyntö liittyy olemassa olevaan tietoon eli se löytyy jostakin asiakirjasta, silloin julkisuus on ratkaistava, ja julkinen tieto luovutettava tai kysyttävä pyytäjältä, tehdäänkö päätös luovuttamatta jättämisestä.

Julkisuuslaki tunnetaan ja siitä osataan yleisesti puhua, mutta sen hallitseminen on eri asia. Aleksi Koski myöntää toteuttamisen vaikeaksi.

– Monet pykälistä tai momenteista ovat sellaisia, että tulkinta vaatii hiukan oikeustapauksien ja muun muassa hallituksen esitysten tuntemusta. Lain soveltaminen vaatii käytännön kokemusta ja taustatietoja.

Tärkeää on muistaa, että rinnalla käytetään yhä hallintolakia ja perustuslaista nousevia hyvän hallinnon perusteita.

– Vaikka julkisuuslain mukaan tiedonluovutukselle on varattu enimmäismääräaika, hallintolain mukaan viesteihin täytyy vastata muutaman päivän sisällä. Tietopyyntö pitää noteerata heti, vaikka tieto luovutettaisiin vasta kahden viikon päästä. Samalla olisi asiallista ilmoittaa, kuka asiaa käsittelee, mitä tietoa on tulossa ja milloin se on odotettavissa, liittyykö mukaan laskutusta, onko aineistossa salattavaa tietoa.

Jyväskylän yliopiston tutkimus antaa kattavan kuvan, miten epätasainen tietopyyntöjen käytännön toteutus valtakunnallisesti on.

– Suomen julkisuuslaki mahdollistaa kevyen ja epävirallisen lähestymistavan. Kun asiat eivät aina mene kulmikkaan byrokraattisen koneiston läpi, hallinto ja kansalaiset voivat olla nopeassa vuorovaikutuksessa ja yhteistyössä. Kansainvälisesti ajatellen pidän tätä hyvänä, sanoo Aleksi Koski, ja näkee myös kolikon toisen puolen:

– Kun lakiamme tulkitaan tilannekohtaisesti, ja jos viranomaisen puolella kaikki ei ole kohdallaan, tietopyyntö hukkuu helposti matkalle. Vaikuttaa siltä, että suomalaisessa järjestelmässä yksittäisen virkamiehen rooli on hyvin tärkeä tietopyyntöjen onnistumiselle.

Teoriassa ihanteellisinta on, jos joka kunnassa on asianhallintajärjestelmä, joka kirjaa tietopyynnöt mahdollisimman automaattisesti. Sen lisäksi kirjaamossa tai tietopalvelussa ammattilaiset palvelevat auliisti ja nopeasti tietopyytäjiä.

Käytännössä näin ei ollenkaan kaikkialla ole, joten on turvauduttava muihin konsteihin.

Aleksi Koski antaa vinkkejä:

– Jos julkinen tieto on käsillä, esimerkiksi asiakirjana, antakaa se heti. Jos tietoja pitää etsiä, kertokaa tästä kysyjälle ja luovuttakaa kahdessa viikossa. Jos taas täytyy kieltäytyä jostakin, kysykää, haluaako pyytäjä virallisen päätöksen, josta voi valittaa. Pyytäkää silloin lähettämään tietopyyntö kirjallisena sähköpostilla. Pyyntö kirjataan ja käsitellään normaalina hallintoasiana eli siitä tehdään päätös lakipykälineen ja valitusosoitteineen.

Laki ei aina vaadi tietopyynnön kirjaamista. Aleksi Kosken mielestä kirjaamattomuus ei ole ongelma tapauksissa, joissa kysyjä saa haluamansa julkiset tiedot. Sen sijaan salattavat tai muuten luovuttamattomat tiedot pitää kirjata ja hoitaa virallista reittiä.

On tärkeää kirjata kielteiset tietopyyntövastaukset, jotta pyytäjän oikeusturva toteutuu. Kaikkien pyyntöjen kirjaaminen olisi hyvä muun muassa tutkijoita tai tilastointia varten, koska muuten esimerkiksi kansainvälistä vertailua on vaikea tehdä.

Tutkimushanke nostaa päivänvaloon myös korruptionomaisia käytäntöjä.

Viranhaltijan on helpompi luovuttaa tietoja tutulleen kuin ei-toivotulle henkilölle.

Monessa kunnassa tietopyyntöihin vastaaminen on järjestetty niin, että tietojen pimittämisen mahdollisuus on olemassa.

Aleksi Koski näkee kuviossa vaarallisen periaatteellisen sudenkuopan.

Jo aiempi tutkimus on paljastanut, että rakenteellinen korruptio ja hyväveli-verkostot ovat Suomessa ongelma. Tietopyyntökäytäntö mahdollistaa vallan hallinnollisen väärinkäytön.

Vaikkei väärinkäytöksiä todellisuudessa olisi, tilanne näyttää pahalta. Kun kuntalainen innostuu tekemään tietopyynnön, taustalla vaikuttaa aika kova motiivi, kuten oma talo tai terveys, ja mukana voi olla suuria tunteita.

– Lähtökohta on usein jännitteinen. Jos asioi esimerkiksi kunnan teknisen puolen kanssa, epäilee virhettä ja miettii asian riitauttamista, tilanne on hankala, jos tieto pitääkin pyytää teknisen puolen pomolta, siltä ”pääepäillyltä”. Jos vastaamisessa sitten ilmenee ongelmia, pyytäjän silmissä kunnan virkamies leimautuu roistoksi ja salailijaksi, vaikkei näin edes olisi.

Tietopyynnöt teettävät joskus paljon työtä, eikä kaikki tieto ole kaivettavissa hetkessä ja helposti. Siksi aineistojen luovuttamisesta peritään maksuja, joilla pyritään kustannusvastaavuuteen.

Hinnoittelu osoittautui erittäin kirjavaksi.

– Vaikuttaa siltä, että monessa kunnassa palveluhinnasto on luotu ajatuksella, että sellainen pitää olla. Yksityiskohtia ei ole loppuun asti mietitty, ja siksi soveltamisessa tulee virheitä.

Jos pyydetty aineisto sisältää vaikkapa kopioita tavanomaista kalliimmista kartoista, niistä on perusteltua laskuttaa, mutta samoilla rutiineilla ja perusteilla ei kuulu laskuttaa kaikesta muusta.

– Lähtökohtaisesti tietopyynnön tekeminen on ilmaista. Jos kunnallinen viranomainen huomaa, että luovutettavien asiakirjojen joukossa on sellaisia, joista laskutetaan, se on hyvä ilmoittaa pyytäjälle etukäteen, ja samalla kertoa maksuperusteet.

Viime aikoina on paljon puhuttu kansalaisten osallistamisesta. Tietopyytäjä on omaehtoisesti kiinnostunut kunnan asioista.

– Kaikki maksut ovat maksumuureja, joilla hillitään aktiivisuutta. Mielestäni kannattaa pyrkiä siihen, että laskutettavaa on mahdollisimman vähän, ja silloin kun laskutetaan, se pitää hyvin perustella.

Internetin, somen ja avoimen tiedon aikakaudella julkisella puolella tarvitaan valmiutta totuttujen, perinteisten toimintatapojen muuttamiseen.

– Tietopyynnöt lisääntyvät, odotukset tiedon saatavuudesta ja liikkumisen nopeudesta kasvavat, samoin hallinnon läpinäkyvyyden vaatimus. Yksittäisten ihmisten aktiivisuus on nousussa, ja se on demokratialle vain hyväksi. Enää ei jätetä asioiden selvittämistä median, poliittisten puolueitten ja luottamushenkilöitten varaan, vaan halutaan itse tutkia, tutkija Aleksi Koski sanoo.

Yksilöllisen yhteisöllisyyden trendi lisää sen tärkeyttä, että tietopyynnöt kunnissa hoidetaan hyvin.

 

Tutkimushankkeen raportti: Aleksi Koski ja Heikki Kuutti: Läpinäkyvyys kunnan toiminnassa. Tietopyyntöihin vastaaminen (2016)

KAKS tuki tutkimusta.

Artikkelia päivitetty 9.9.2016 klo 10.57

#julkisuuslaki #kunnallishallinto #polemiikki #tietopyyntö #tutkimushanke

Kommentit

Tähdellä (*) merkityt kentät ovat pakollisia.