Kuva: Mauri Mahlamäki/Vastavalo
Pakkasaamu Laukaan kirkonkylällä on unelias eikä liikennettä juuri ole. Silti suojatien kohdalla on pysähdyttävä pidemmäksi aikaa, sillä tietä on ylittämässä jono pieniä reippaita kuntalaisia toppavaatteissaan ja turvaliiveissään.
Laukaan kuntaa määrittääkin vahvasti sen ikärakenne, joka on poikkeuksellisen terve: sen 19 000 asukkaan kokoisesta väestöstä 20,8 % on alle 15-vuotiaita (koko maa 14,6 %, vuonna 2024, Tilastokeskus).
Tapaaminen kunnanjohtaja Linda Leinosen kanssa on sovittu Viertola-saliin, vanhaan kartanoon tien toiselle puolelle kunnanviraston muista tiloista, sillä muualla ei ollut tilaa. Leinonen kertoo, että pian kaikki kunnanviraston toiminnat hajautetaan, kun väistötiloistakin, jonne on muutettu varsinaisen kunnantalon homehduttua, joudutaan luopumaan. Johtajalta itseltäänkin lähtee työhuone alta. Henkilöstöä vähennetään, ja kunnan puskaradiossa päivitellään, kuinka kouluissa luokkakoot kasvavat ja kuntatalous ylipäätään on kuralla.
– Näinhän se on. Kustannusrakennetta joudutaan katsomaan täikammalla. Silti on vaarana, että Laukaa kuukahtaa. Minulla on huoli erityisesti lapsista ja nuorista, Leinonen sanoo.
Tiukkaa Laukaassa on toki ollut jo aiemminkin, ja ikärakenteen vuoksi kunnalla on järjestettävänään paljon lakisääteisiä palveluja. Kunnallisvero on Laukaassa nostettu jo 9,9 prosenttiin.
Mutta nyt tilanne on Linda Leinosen mukaan ajautunut elämän ja kuoleman kysymykseksi.
– Meillä oli vuosina 2020 ja 2021 poikkeuksellisen suuret sote-menot, mutta olisiko meidän pitänyt jättää hoitojonot purkamatta?
– Olemme suurimpien häviäjien joukossa hyvinvointialueuudistuksen jälkeisten valtionosuuksien leikkauksissa. Kuntien saamat sotesiirtymäerät vaihtelevat voimakkaasti, ja jos ne suhteutetaan alle 15-vuotiaiden määrään, erot kasvavat entises-
tään. Laukaassa sote-tasauserien vaikutus valtionosuuksiin on –1 794 euroa, kun esimerkiksi Espoossa vastaava luku on +2 093 euroa, hän kertoo.
Kaikkiaan sote-erät pienentävät Laukaan valtionosuustuloja vuonna 2026 noin 7,6 miljoonaa euroa, jo entuudestaan alijäämäisestä budjetista.
Järjestelmä on Leinosen mielestä pahasti epätasa-arvoinen. Hän kysyy, miltä tilanne näyttäisi Laukaan ja monien muiden kuntien osalta, jos ajanjakso sote-erien laskennalle olisi ollut vaikka kymmenen vuotta kahden vuoden sijaan.
– Meillä oli vuosina 2020 ja 2021 poikkeuksellisen suuret sote-menot, mutta olisiko meidän pitänyt jättää hoitojonot purkamatta? Sitä paitsi, terveyspalvelut tuotti silloin Keski-Suomen seututerveyskeskus. Mitkä olivat yksittäisen kunnan mahdollisuudet vaikuttaa sote-kuluihin? hän kysyy.
– Teimme vuonna 2023 sopeuttamisohjelman, ja laskimme silloin sen varaan, että valtionosuusjärjestelmän uudistus tulee, kuten luvattiin. Olisimme tietysti toimineet eri tavalla, jos emme olisi uskoneet tuohon lupaukseen.
Niin, mihin monissa kunnissa niin kiihkeästi odotettu valtionosuusjärjestelmän uudistus tyssäsi? Ja miksi tilanne näyttää nyt niin pahalta, että Laukaan kunta etunenässä (ja toistaiseksi ainakin Pukkilan kunta heti perään) on pyytänyt oikeuskansleria arvioimaan, onko järjestelmä ajanut osan kunnista perusoikeuksien kannalta kestämättömään tilanteeseen?
Taustaksi tilastotietoa ja laskelmia
Valtionosuusjärjestelmän uudistusta valmisteltiin useita vuosia erityisesti kuntien talouden eriytymisen, väestön ikääntymisen ja alueellisten erojen kasvun vuoksi. Onhan valtionosuusjärjestelmän edellisestä kokonaisuudistuksesta kulunut jo vuosikymmen, eivätkä nykyiset valtionosuuksien laskentaperusteet perustu tietoihin, jotka vastaavat nykytilaa.
Varsinainen valmistelutyö käynnistyi vuonna 2023 ja sitä johti Valtiovarainministeriö. Tavoitteena oli tehdä järjestelmästä ennakoitavampi ja oikeudenmukaisempi sekä vähentää tilanteita, joissa kunnan rahoitus ei vastaa sen asukkaiden palvelutarvetta.
Uudistusta varten Valtiovarainministeriö tilasi Valtion taloudelliselta tutkimuskeskukselta (VATT) tutkimuksen, jossa tarkasteltiin valtionosuuskriteerien yhteyttä kunnan palvelutuotannon menoihin sote-uudistuksen jälkeen kunnille jäävien palveluiden osalta.
– Pyrimme tilastollisesti arvioimaan, kuinka voimakkaasti eri kuntien ominaisuudet selittävät palvelutuotannon menoja. Emme kuitenkaan tehneet laskelmia vaikutuksista yksittäisiin kuntiin. Se tehtiin ministeriössä, VATTin tutkimusprofessori Teemu Lyytikäinen selventää.
Hän lisää, että on ylipäätään haastava tehtävä luotettavasti arvioida valtionosuuskriteerien soveltamista kuntiin, sillä kun kyse on tilastollisista yhteyksistä, eivät ne välttämättä vastaa todellisia syy-seuraussuhteita. Lisäksi kuntia on sen verran vähän, että tutkimuksessa saattaa olla suuret virhemarginaalit. Ja lopulta, kyse on politiikasta.
– Valtionosuusjärjestelmään liit-tyvissä muutoksissa on kyse politiikkamuutoksesta, jossa on harvinaisenkin selvää, kuka voittaa ja kuka häviää. Meillä on tutkimus vuoden 2015 valtionosuusuudistuksen vaikutuksista, ja senkin mukaan lopputulemana oli voittajia ja häviäjiä.
Voihan sote-erät
Jos laskelmien teko oli haastavaa, sitä oli myös uudistuksen valmistelutyö. Kivenä kengässä tuntui olevan ennen kaikkea sote-erät. Niiden roolista ei valtionosuusuudistuksen toisena selvityshenkilönä toimineen hallintotieteiden tohtori Eero Laesterän mukaan vallinnut poliittista yksimielisyyttä edes valmistelun aikana.
– Ensin sanottiin, että sote-erät pitäisi poistaa. Mutta kun ne poistettiin, oltiinkin eri mieltä. Johtajat vaativat systeemin yksinkertaistamista, mutta kun osuikin omalle kohdalle, sanottiin ei. Sotesiirtymäeriin liittyvä sotku pitäisi selvittää, mutta samalla on tietysti muistettava, että porukallahan sote-uudistus hyväksyttiin, FCG Oy:llä kuntatalouden johtajana työskentelevä Laesterä toteaa.
– On vaikea saada aikaan positiivista muutosta ilman lisärahaa kunnille, joissa on paljon lapsia ja usein myös asukasluvun kasvua, jos samaan aikaan sote-erät vievät näiltä rahoitusta.
Samalla, kun eduskunta hyväksyi sote-uudistuksen lait, hyväksyttiin myös se, että sote-erät lasketaan vuosien 2021 – 2022 toteutuneiden tietojen perusteella. Perusteluna vuosien 2021 – 2022 valinnalle oli se, että ne olivat viimeiset täydet vuodet ennen sote-tehtävien siirtymistä hyvinvointialueille, ja niiden katsottiin kuvaavan parhaiten kuntien todellista sote-menotasoa ilman koronapandemian alkuvaiheen poikkeuksia tai uudistuksen voimaantulon jälkeisiä rakenteellisia muutoksia.
Tässä kohtaa keskusteluun Laesterän kanssa nousevat myös niin sanotut negatiiviset valtionosuudet, jotka tarkoittavat sitä, että tietyt kunnat maksavat valtiolle enemmän kuin saavat peruspalvelujen valtionosuuksia. Nämä ovat usein kasvavia ja hyvässä talousasemassa olevia kuntia.
Laesterän mukaan näiden kuntien tilanne havainnollistaa, miten vaikeaksi rahoitusjärjestelmä on käynyt sote-uudistuksen jälkeen.
– On vaikea saada aikaan positiivista muutosta ilman lisärahaa kunnille, joissa on paljon lapsia ja usein myös asukasluvun kasvua, jos samaan aikaan sote-erät vievät näiltä rahoitusta. Tilanne on vielä siksikin vaikea, että joillekin kunnille, joissa on paljon kasvua ja lapsia, sote-erien poistaminen tuottaisi negatiivisen tuloksen. Sote-uudistus rikkoi kunnat ja soten.
Voisikin helposti tulkita, että valmistelijoille ja virkamiehille annettu tehtävä oli käytännössä mahdoton. Piti säilyttää rahoitusjärjestelmän oikeudellinen kestävyys, minimoida kuntakohtaiset tappiot, säilyttää poliittiset peruslinjat ja olla avaamatta sote-uudistusta uudelleen, sillä mikään malli ei saanut näyttää siltä, että sote-uudistus olisi tehty väärillä perusteilla.
Tavoitteena ei siis ollut niinkään etsiä parasta mallia, vaan vähiten vastustettavaa.
Ydinkysymykseksi näytti nousevan, ovatko sote-siirtymäerät pysyvä aluepoliittinen instrumentti vai väliaikainen tekninen siirtymäerä. Se taas oli poliittinen arvovalinta, johon virkamiehillä ei ollut mandaattia vastata. Kyse on merkittävistä summista: VATTin Teemu Lyytikäisen mukaan sote-siirtoerissä puhutaan isosta vaihteluvälistä kuntien välillä, noin –1 100 eurosta +1 200 euroon per asukas.
Sitä Eero Laesterä pitää päivänselvänä, että nykyiset kriteerit korreloivat nykyisiin kustannuksiin huonosti. Samalla hän allekirjoittaa VATTin arvion siitä, että ainakin ikäryhmäperusteiset kriteerit voitaisiin muuttaa. Myös asukastiheys kriteerinä on hänen mielestään aikansa elänyt, kriteerin ja kustannusten kesken ei ole riippuvuutta.
Kaiken kaikkiaan hän on sitä mieltä, että koska jokainen hallitus on tuonut järjestelmään omanmerkkisiään leimoja ja omia motiivejaan, kehittäminen on ollut yhtä korjaussarjaa, ja lopputulemana on tilkku-täkki.
Nyt valtionosuusjärjestelmä pitäisi Laesterän mielestä pystyä uudistamaan – tutkittuun tietoon pohjautuen ja ilman poliittisia intohimoja – vastaamaan alkuperäistä tilannetta. Ja jos siitä tulee hankaluuksia joillekin kunnille, otetaan avuksi eritysavustukset.
Niin, mutta mikäs se alkuperäinen tilanne olikaan?
Paluu alkupisteeseen?
Valtionosuusjärjestelmän juuret ulottuvat 1800-luvun loppuun, jolloin ensimmäiset valtion tuet kunnille kohdistuivat erityisesti kansakouluihin, köyhäinhuoltoon ja terveydenhuoltoon. Suomen itsenäistymisen jälkeen säädettiin ensimmäiset valtionosuuslait. Valtionosuudet kohdistuivat aluksi erityisesti opetukseen, mutta 1950-1970 -luvuilla järjestelmä laajeni kattamaan sosiaali- ja terveydenhuollon sekä muista peruspalveluja.
Alun perin valtionosuusjärjestelmä oli siis valtion tapa rahoittaa kuntien lakisääteisiä tehtäviä ja tasata alueellisia eroja. Taustalla vaikutti kokonaisvaltainen näkemys yhteiskunnallisesta oikeudenmukaisuudesta.
1990-luvulla siirryttiin laskennalliseen valtionosuusjärjestelmään. Sen jälkeen valtionosuudet määräytyivät muun muassa asukasluvun, ikärakenteen ja palvelutarpeen perusteella, eivätkä suoraan kunnan toteutuneiden kustannusten mukaan. Tekikö 90-luvun uudistus järjestelmästä taloudellisesti ehkä rationaalisemman, mutta samalla poliittisesti herkemmän, ja juuri tästä jännitteestä monet nykyongelmat juontuvat?
– Kun kyse on nollasummapelistä, järjestelmässä on aina piirteitä, jotka ovat poliittisia luonteeltaan.
– Ei, vaan se oli olennainen uudistus ja kuntien itsehallinnon kannalta tärkeä, sillä sen myötä rahoituksen sai vapaasti kohdentaa eri tehtäviin, Kuntaliiton varatoimitusjohtaja Timo Reina aloittaa, positiivisen kautta.
Heti perään hän kuitenkin lisää, että tietysti järjestelmää on vuosikymmenten mittaan rakennettu ja uudistettu osin poliittisina kompromisseina ja siten, että kukin hallitus on jättänyt siihen omat puumerkkinsä.
– Kun kyse on nollasummapelistä, järjestelmässä on aina piirteitä, jotka ovat poliittisia luonteeltaan. Esimerkiksi se, miten verotulopohjaa halutaan hyödyntää ja tasata, on tyypillisesti asia, jolle ei ole tutkimuksellista perustaa. Uudistukset ovat aina tietyllä tavalla arvovalintoja ja kompromisseja, ja kyse on loppupelissä siitä, miten ne vaikuttavat tai miten niiden halutaan vaikuttavan eri kuntiin.
Se, miksi tuoreinta uudistusta ei saatukaan maaliin, johtuu Reinankin mukaan suurelta osin siitä, että hallituspuolueet eivät päässeet yhteisymmärrykseen siitä, miten sote-erät ja muut tärkeät rahoitusperusteet tulisi huomioida uudessa mallissa, mutta hän nostaa esiin myös poliittisen johtajuuden puutteen. Riittävää tahtotilaa uudistamiseen ei jostain syystä löytynyt siitäkään huolimatta, että hallitusohjelmassa kirjaukset olivat olemassa.
– Se oli sinänsä yllättävää, sillä mielestäni nykyinen hallitus on tehnyt paljon vaikeampiakin uudistuksia esimerkiksi työmarkkinoilla. Tämä on ensimmäinen tämän hallitusohjelman merkittävämpi uudistus, joka ei edennyt.
Eduskunnassa vatvottiin sote-siirtymäerien kohtalon lisäksi muun muassa sitä, huomioidaanko tuulivoiman verotulot tasausjärjestelmässä. Hallituspuolueet eivät yksinkertaisesti päässeet yhteisymmärrykseen kompromissiesityksestä, ja jopa puolueiden sisällä rivit rakoilivat.
Käsittelyn siirtäminen kuntavaalien yli kertoo siitä, että uudistuksen poliittiset riskit tunnistettiin.
Reina ei usko, että mitään merkittävää tapahtuu asian suhteen ennen vuoden 2029 alkua – jos silloinkaan. Silti valtionosuuksien tasoa koskevia päätöksiä varmasti tehdään myös tässä välissä. Osuuksia on tälläkin vaalikaudella leikattu.
– Toivon, että hanskat eivät tipu, sillä valtionosuuksia kyllä tarvitaan jatkossakin ja järjestelmän valuvikoja on korjattava vastaamaan kuntien nykyisiä tehtäviä ja rahoitustarpeita.
Kuntaliitossa käynnistellään nyt omaa selvitystä kuntien tulojen ja rahoituksen suhteen. Reina muistuttaa, että valtionosuus on kuitenkin keskimäärin alle 20 prosenttia kuntien budjeteista, ja kunnat elävät verotuloillaan. Niinpä kuntien vaikean taloudellisen tilanteen syntipukki ei ole valtionosuusjärjestelmä, vaan kuntien kokonaistulopohjan heikkous.
Hän sanoo kuitenkin ymmärtävänsä joidenkin valtionosuuksista vahvasti riippuvaisten ja sotehistorian raskauttamien kuntien tuskan. Korjausliikkeitä pitäisi hänen mukaansa tehdä, jos mahdollista, ja nopeasti.
– Jos katsotaan niin sanottuja negatiivisen valtionosuuden kuntia, niitä ei ole kovin paljon eivätkä summatkaan kovin isoja. Tämä periaatteellisesti tärkeä asia olisi korjattavissa.
Valot pimeyksien reunoilla
Valoakin näkyy kuntatalouskurjuustunnelin päässä. Ainakin sitä näkee Kuntaliiton toimitusjohtaja Minna Karhunen, jonka aloitteesta Kuntaliitto on esittänyt parlamentaarisen työryhmän perustamista ratkomaan kuntien tulevaisuutta väestönmuutoksen ja taloudellisten paineiden keskellä. Tavoitteena on luoda yli hallituskausien ulottuva visio 2040-luvulle, määrittää kunnan palvelulupaus ja varmistaa palvelut koko maassa.
– Kuntaliiton tulevaisuusskenaarioiden mukaan ero matalimmin ja korkeimmin verottavien kuntien välillä voi vuonna 2040 olla jopa 19 prosenttiyksikköä. Korkeimman verotuksen kunnissa on samalla heikoimmat palvelut ja vähiten asukkaita, Karhunen toteaa.
– On selvää, että on tehtävä jotain, ja jotain sellaista, joka ei yhdellä hallituspohjalla tai -kaudella onnistu. Nyt pitää laittaa tämän maan parhaat voimat yhteen ratkomaan kuntien ongelmia. Kuntien rahoitusjärjestelmää pitää katsoa kokonaisuutena senkin takia, että kun päättäjä tekee päätöksen, hän ymmärtää, mihin se johtaa. On myös määriteltävä yhteinen käsitys siitä, mikä on oikeudenmukainen rahoitusjärjestelmä.
– On selvää, että on tehtävä jotain, ja jotain sellaista, joka ei yhdellä hallituspohjalla tai -kaudella onnistu. Nyt pitää laittaa tämän maan parhaat voimat yhteen ratkomaan kuntien ongelmia.
Mutta eikö kaiken tämän jälkeen kuulosta vähän naiivilta uskoa yli puoluerajojen ulottuvaan rakentavaan työryhmään ja sen aikaansaamisiin? Millaista lopputulosta Karhunen pian toimintansa aloittavalta, kaksivuotiselta työryhmältä toivoo?
– Eihän sitä voi ennalta tietää. Se pitää yhdessä löytää. Toivottavasti valtionosuusuudistus ei ole ensimmäinen asia, jota aletaan ratkoa, sillä siitä saadaan riita aikaiseksi, hän naurahtaa.
Valtionosuusjärjestelmän uudistuksen kaatumisen on joidenkin kuntakentällä esitettyjen arvioiden mukaan uumoiltu olleen jopa tarkoituksellista: joidenkin arvelujen mukaan uudistuksen kaataminen olisi yksi tapa ajaa ne kunnat, jotka eivät pärjää, niin isoon kriisiin, että lopputulemana olisi pakkoliitos. Tämän huhun Karhunen kuitenkin ampuu alas kysymällä, halutaanko siis kriisiyttää myös esimerkiksi Tampere ja Jyväskylä, jotka merkittävinä opiskelijakaupunkeina kärsivät tästä tilanteesta.
Joka tapauksessa, hän näkee nyt, että kriisi alkaa olla sen verran iso, että jonkinlainen ratkaisu asiaan varmasti tulee.
– Suomessa emme ole ehkä kovin hyviä ratkaisemaan pitkän aikavälin ongelmia. Olemme tienneet väestönkehityksen linjoista jo pitkään, emme vain osaa oikein toimia pitkällä aikavälillä. Mutta kun kriisi tulee, jestas, että toimitaan tehokkaasti! Olemme kriisijohtamisen huippumaa. Nyt on aika laittaa asiat kuntoon, ja siksi näen, että tunnelin päässä on valoa.
Auttaako kantelu?
Palataan vielä aamuhämärään Laukaan kyläraitille.
Laukaan kunnanhallitus päätti siis tammikuussa, että Laukaan kunta jättää oikeuskanslerille kantelun valtion peruspalveluiden valtionosuusjärjestelmästä. Kantelussa pyydetään oikeuskansleria arvioimaan, onko kuntien peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmä, erityisesti sotetasauserien pysyvä vaikutus, perustuslain mukainen. Kantelussa vedotaan erityisesti lasten ja nuorten oikeuksiin ja asemaan: koska varhaiskasvatuksen ja perusopetuksen palveluita koskeva lainsäädäntö on velvoittavaa ja tarkkaa, säästöjä ei voida tehdä ilman, että lakisääteisten velvoitteiden täyttäminen vaarantuu.
Viertola-salissa kunnanjohtaja Linda Leinonen hörppii kahvia ja miettii hetken vastaustaan, kun kysyn, mitä kunta odottaa hyötyvänsä oikeuskanslerille tekemästään kantelusta.
– No, ymmärtävätkö kaikki oikeasti, mistä on kysymys? hän heittää vastaan.
– Olen kirjoittanut mielipidekirjoituksia asiasta, mutta ajattelimme kokeilla vielä toista tietä, kantelua, ja toivomme, että se vähintäänkin avaa silmiä.
Hän kertoo ihmettelevänsä esimerkiksi sitä, että kun tietyt poliitikot ovat tarkkoja tasapuolisuuden näkökulmasta, esimerkiksi valtionvarainministeriä pitäisi erityisesti kiinnostaa se, että kansantalouden tässä tilanteessa rahaa jaettaisiin mahdollisimman vaikuttavasti. Hän myös muistuttaa, että sote-uudistuksella oli ”pyhä tavoite”, että kansalaisten verotus ei muutu, mutta niin vain kunnallisveroa on ollut pakko nostaa.
Toisekseen, hän toivoo, että oikeuskanslerin arvio paitsi antaisi potkua seuraavalle hallituskaudelle ja uudistukselle, myös avaisi nykyistä hallitusta miettimään kevyempiä korjaustoimia.
Toimettomaksi tai uhrin asemaan Laukaan kunta ei Leinosen mukaan aio heittäytyä. Sopetustoimet jatkuvat, ja elinkeinopalveluissa ja työllisyydenhoidossa tehdään hartiavoimin hommia.
– Vaatii valtavasti työtä, jotta saadaan luotua uskoa siihen, että tämä kannattaa. Jos nyt vain talous lähtisi vetämään, ja välttyisimme edes työllisyyden sakkomaksuilta. Laukaan tilannetta auttaisi pienikin valonpilkahdus. ∙
