Polemiikki-uutiset – Kuntien ilmoitusvelvollisuus selvitysalueista ei olekaan sitova

Oikeusoppineiden lausunnot kuntarakennelaista perustuslakivaliokunnalle vahvistavat, että Kataisen hallituksen kuntauudistuksen aikataulut venyvät sekä alku- että loppupäästä. Edes kuntien ilmoitusvelvollisuus kuntaliitosselvityskumppaneista 30. marraskuuta tämän vuoden syksyllä ei ole sitova.

Kuntarakennelaki astuu voimaan maanantaina 1. heinäkuuta. Samalla pääministeri Jyrki Kataisen hallitus ryhtyy patistamaan kuntia pikaisiin liitosselvityksiin, vaikka uudistuksen aikataulu meni 18. kesäkuuta perustuslakivaliokunnan lausunnon myötä täysin uusiksi.

Perustuslakivaliokunta joutui kovan paikan eteen keväällä, kun Kataisen hallitus viilasi Petteri Orpon johtamassa koordinaatioryhmässä sote-ratkaisuja yhteen kuntarakenneuudistuksen kanssa. Hallitus piti kiinni oikeusoppineiden varoitteluista huolimatta vastuukuntamallistaan, jossa sote-palveluiden ja erikoissairaanhoidon järjestämisvastuu siirtyisi pääosin suurten keskuskaupunkien käsiin rahoitusvastuun säilyessä kuitenkin kaikilla kunnilla.

Orpon työryhmän linjaukset heittävät nyt varjon koko sote- ja kuntauudistuksen päälle. Vaikka vielä ei edes tiedetä, onko vastuukuntamalli perustuslain mukainen, kuntia paimennetaan jo kuntaliitosselvityksiin.

Perustuslakivaliokunta ei niellyt hallituksen pakettia sellaisenaan. Valiokunnan mukaan kunnille tulee antaa vähintään puoli vuotta aikaa liitosselvitysten tekemiseksi sen jälkeen, kun sote-laki on hyväksytty eduskunnassa.

Tämä tarkoittaa, että jos sote-laki tulee eduskuntaan keväällä 2014, kuntien lopulliset vastaukset voivat venyä pitkälle syksyyn 2014, ellei peräti vuoden loppuun asti. Alun perin hallituksen tavoite oli, että uudet kunnat aloittaisivat vuoden 2015 alussa.

Ongelma ei ole pelkästään uudistuksen ”loppupäässä”. Hallinto- ja kuntaministeri Henna Virkkusen (kok.) johtama valtiovarainministeriön kuntaosasto joutuu joustamaan myös asettamastaan ilmoitusvelvollisuudesta. Kuntien tulee kuntarakennelain mukaan ilmoittaa 30.11. 2013 mennessä, keiden kuntien kanssa liitosta selvitetään.

Perustuslakivaliokunnan mukaan tämäkään aikataulu ei voi olla sitova. Kunnilla on oikeus tietää sote-rataisut ennen kuin ne ilmoittavat lopullisesti mahdollisista selvitysalueista.

Oikeusoppineet puuttuivat kovalla kädellä aikatauluihin

Perustuslakivaliokunnan kannanotto perustuu oikeusoppineiden näkemyksiin. Valiokunta ehti kevään aikana kuulla useaan otteeseen valtakunnan keskeisiä oikeusoppineita. Aivan viimeisillä viikoilla ennen lausuntonsa antamista hallintovaliokunnalle perustuslakivaliokunta kuuli kertaalleen vielä neljää keskeistä asiantuntijaa. Kuultavina olivat professorit Mikael Hidén, Kaarlo Tuori, Veli-Pekka Viljanen ja Olli Mäenpää.

Mitä oikeusoppineet sitten lausuivat?

Professori Mikael Hidén on yksi perustuslakivaliokunnan useimmin kuulemista perustuslakiasiantuntijoista. Professori Hidén painotti lausunnossaan, että ”sote-uudistuksen oleellista sisältöä koskeva tieto on kunnille tärkeä siinä vaiheessa kun kunnat tekevät yhdistymisselvityksen tekemistä koskevia ratkaisujaan, joihin oleellisena seikkana tietysti sisältyy se, minkä kunnan tai minkä kuntien kanssa yhdistymistä selvitetään”.

– Kuntaa ei voida velvoittaa tällaisen ilmoituksen antamiseen ennen kuin kunnalla on ollut käytettävissään virallinen ja riittävän lopulliseksi katsottava tieto tulossa olevan sote-uudistuksen oleellisesta sisällöstä, Hidén kiteyttää lausunnossaan.

Samoin katsoo akatemiaprofessori Kaarlo Tuori Helsingin yliopistosta.

– Kun selvittämisvelvollisuuden toteuttaminen edellyttää tietoa sote-lain sisällöstä ja kun tällainen tieto edellyttää sote-lain hyväksymistä, kuntia ei voida velvoittaa ilmoittamaan selvityskumppaneitaan tätä ennen, Tuori korostaa lausunnossaan.

Myös Helsingin yliopiston hallinto-oikeuden professori Olli Mäenpää on samoilla linjoilla Hidénin ja Tuorin kanssa.

– Jos välittömästi aloitettavan selvitystyön puitteet, tavoitteet ja kriteerit olisi tarkoitus määritellä lailla vasta myöhemmin tulevaisuudessa, kunnan velvollisuutena ei kuitenkaan voida katsoa olevan selvittää yhdistämistä myöhemmin määriteltävien puitteiden, tavoitteiden ja kriteerien mukaisesti, Mäenpää sanoo lausunnossaan.

Mäenpään mukaan kunnille ei voida lailla asettaa tehtävää, jonka sisältöä ei määritellä riittävän täsmällisesti ja ennakoitavasti.

– Koska tehtävän sisältö on määriteltävä laissa riittävän yksiselitteisesti, sitä ei voida määritellä esimerkiksi asetuksella, hallinnollisella määräyksellä tai hallituksen esityksen perusteluissa. Käytännöllinen näkökulma on lisäksi se, että kunnat eivät käytännön syistä todennäköisesti pysty huolehtimaan selvitystehtävästä, jos sen sisältöä ei ole laissa täsmennetty, Mäenpää arvioi.

Valtiosääntöoikeuden professori Veli-Pekka Viljanen Turun yliopistosta katsoo, että kuntaliitosselvitykset voitaisiin vielä kenties käynnistää ilman tietoa sote-ratkaisuista, mutta lopullisia päätöksiä ilman tätä tietoa ei kunnilta voida vaatia.

– Jotta sote-uudistuksen huomioon ottaminen olisi mahdollista, tulisi selvityksen valmistumisajankohtaa siirtää niin, että se päättyisi aikaisintaan noin puolen vuoden kuluttua sote-järjestelmälain hyväksymisestä eduskunnassa, Viljanen katsoo.

Perustuslakivaliokunta käytti valtaansa

Perustuslakivaliokunnan lausunto kuntarakennelaista on syntynyt kovien paineiden jälkeen. Valiokuntaa ehdittiin jopa ohjata vauhdittamaan kuntauudistusta.

Kataisen hallitus antoi toukokuussa Orpon työryhmän linjausten pohjalta täydentävän lakiesityksen, joka oli yhdenlainen kummajainen: esitys ei sisältänyt lainkaan pykälämuutoksia, vaan siinä pyrittiin ohjaamaan perustuslakivaliokuntaa uudenlaiseen tulkintaan kunnallisesta itsehallinnosta. Valiokunnan haluttiin ottavan ennakkokanta siihen, että vastuukuntamalli olisi perustuslain mukainen.

Perustuslakivaliokunta ei suostunut hallituksen ohjattavaksi, eikä liioin ryhtynyt ottamaan ennakkokantaa sote-vastuukuntamalliin. Valiokunta linjasi, että se antaa lausuntonsa vasta sote-järjestämislakiesityksestä, kunhan esitys aikanaan tulee valiokunnan käsiteltäväksi.

Valiokunnan useat jäsenet ovat kiittäneet puheenjohtaja Johannes Koskista (sd.) valiokunnan riippumattoman aseman puolustajana.

Koskinen on puhunut ääneen sote- ja kuntauudistuksiin liittyvistä ongelmista. Eduskunnassa kuntarakennelakia käsiteltäessä hän nosti aikatauluongelmat esille vielä kertaalleen.

– Kuntien perustuslainvoimaisesti suojatun itsehallinnon kannalta ei ole hyväksyttävää velvoittaa kuntaa tekemään ratkaisuaan tulevien vuosikymmenien omasta hallinnostaan, oman seudun kuntarakenteesta, epävarmaan tietoon perustuen. Yhtä lailla ongelmallinen olisi se tilanne, että kunnille jäisi hyvin lyhyt aika päätösten tekemiseen täsmällisen ja lopullisen tiedon saatuaan, Koskinen sanoi puheenvuorossaan.

– Tämän vuoksi valiokunnan mielestä oli välttämätöntä, että kunnille annetaan lainsäädäntöratkaisujen tultua hyväksytyksi riittävästi aikaa tehdä yhdistymisselvitykset ja mahdolliset yhdistymisesitykset. Tuon kuuden kuukauden minimiajan ohella on syytä säätää mahdollisuudesta jatkaa tätä aikaa hakemuksesta määräajaksi, jos selvitys on laaja tai muuten erityisen vaativa, hän jatkoi.

Koskinen avasi puheenvuorossaan myös kuntien ilmoitusvelvollisuuteen liittyviä ongelmia. Koskisenkaan mukaan ilmoitusvelvollisuudella ei ole sitovuutta.

– Se (ilmoitusvelvollisuus) havaittiin valtiovarainministeriöstä saatujen selvitysten perusteella luonteeltaan informatiiviseksi. Halutaan varmistaa se, että valtioneuvoston käyttöön tulee tieto kaikista koko maassa olevista selvityshankkeista. Tämän takia on tuo marraskuulle ajoitettu ilmoitusvelvollisuus, mutta sillä ei ole semmoista oikeudellista merkitystä, Koskinen täsmensi.

Perustuslakivaliokunta ei tyytynyt ainoastaan rukkaamaan uusiksi uudistuksen aikatauluja. Lausunnossaan hallintovaliokunnalle se esitti myös näkemyksensä uudistuksen tähänastisesta valmistelusta.

”Kuntarakenneuudistus on erittäin merkittävä ja kauaskantoinen lainsäädäntöhanke. Yhdessä eräiden muiden valmistelevana olevien hankkeiden (kuntalain kokonaisuudistus, kuntien valtionosuus- ja rahoitusjärjestelmän uudistaminen, sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenneuudistus, kuntien tehtävien arviointi, metropolialueen selvitys) kanssa se muodostaa julkisen vallan organisoinnin ja käytön kannalta poikkeuksellisen merkittävän kokonaisuuden. Tähän nähden perustuslakivaliokunta pitää hankkeiden sekä ajallisesti että asiallisesti heikosti koordinoitua valmistelutapaa valitettavana. Näin laajan ja merkittävän asiakokonaisuuden valmistelun tulisi valiokunnan mielestä kestävien lainvalmisteluperiaatteiden mukaisesti tapahtua kiirehtimättä ja laajapohjaisesti esimerkiksi parlamentaarisessa komiteassa”, valiokunta toteaa lausunnossaan.

Uudistuksen aikataulut siis lykkäytyvät perustuslakivaliokunnan ja oikeusoppineiden lausuntojen takia.

Myös Polemiikin taustahaastattelemat kunta-asiantuntijat painottavat oikeusoppineiden ja Koskisen tapaan, että kunnilla tulee olla riittävä tieto jo siinä vaiheessa, kun ne arvioivat selvitysalueita.

– Kuntien ei tarvitse ilmoittaa sitovia selvitysalueita tänä syksynä 30 marraskuuta mennessä. Ilmoitusvelvollisuus täyttyisi esimerkiksi myös siten, että kunta ilmoittaisi, ettei sillä ole vielä riittäviä tietoja sote-ratkaisuista, eikä siksi voi ilmoittaa selvitysaluetta tai käynnistää selvitystä, kiteyttää yksi asiantuntijoista.

– Tai sitten kunta voi ilmoittaa alustavan selvitysalueen ja muuttaa tätä tietoa myöhemmin, jos tarve niin vaatii, asiantuntija jatkaa.