Tutkimuksessamme syvennytään monipuolisesti kuntayhtiöiden omistajaohjauksen, tarkastuksen ja arvioinnin kysymyksiin. Yksi keskeinen tavoite on arvioida, onko kuntayhtiöiden tarkastuksen ja arvioinnin suorittajilla riittävät välineet toiminnan organisointiin ja läpinäkyvyyden turvaamiseen ja mitä olisi tehtävissä toimintaedellytysten parantamiseksi.
Kuntayhtiöiden taloudellisen merkityksen kasvaessa myös kunnan varojen käyttö saattaa jäädä yhä useammin pimentoon. Kuntayhtiöiden jakamat osingot ovat käytännössä tärkeitä kunnan ydintoimintojen rahoittamisessa. Tässä yhteydessä peliin tulee mukaan myös kuntaomistajan kannalta keskeinen kuntakonsernin kokonaisedun edistäminen. Omistajakuntien on syytä asettaa kuntayhtiöille selkeät tavoitteet sekä huolehtia yhtiöiden riittävästä omistajaohjauksesta ja läpinäkyvyydestä.
Omistajaohjauskeinojen repertuaari laajasti käyttöön
Tutkimuksessa perehdytään kunnan erilaisiin omistajaohjauskeinoihin. Osakeyhtiölain mukaan yhtiön toiminnan tarkoitus on voiton tuottaminen osakkeenomistajille, ellei yhtiöjärjestyksessä toisin määrätä.
Käytännössä saatetaan välillä törmätä kuntakonsernin kokonaisedun ja kuntayhtiön edun väliseen ristiriitatilanteeseen. Tällöin kuntayhtiön toiminnan tarkoitusta toteuttava päätös ei olekaan omistajakunnan kokonaisedun mukainen.
Tällaiset tilanteet eivät ole kovin harvinaisia, ja ne pitäisi pyrkiä neuvotteluin ratkaisemaan. Viime kädessä osakeyhtiölaki tarjoaa ratkaisukeinoja tällaisiin pattitilanteisiin, sillä hallitus voi saattaa asian yhtiökokouksen ratkaistavaksi.
Kuntakonsernin kokonaisetua voidaan kunnissa ylipäätään edistää erilaisilla omistajaohjauskeinoilla, kuten yhtiöjärjestysmääräyksellä, konserniohjeella, henkilövalinnoilla, osakassopimuksella ja yhtiökokousedustajille annettavalla ohjeistuksella. Mielestämme etenkin kunnan konserniohjeissa tulisi riittävän selkeästi määrätä kuntakonsernin kokonaisedun edistämisestä esimerkiksi kunnan kannan tiedustelua koskevissa määräyksissä.
Tilintarkastus & arviointi
Kuntayhtiöiden tarkastus ja arviointi jakautuvat kahteen lohkoon: tavoitteiden toteutumisen arviointiin, jota tekee tarkastuslautakunta, ja lakisääteiseen tilintarkastukseen. Tutkimuksessa perehdyttiin kuntakentän tilintarkastuksen erityispiirteisiin.
Havaitsimme, että etenkin pienissä kuntakonserneissa tilintarkastusyhtiöltä edellytetään usein myös tarkastuslautakunnan sihteeripalvelun tuottamista, jolloin päävastuullinen tilintarkastaja joutuu allokoimaan merkittävän määrän ajankäytöstään tarkastuslautakuntatyön tukemiseen. Tämä ei mielestämme ole hyvä käytäntö, sillä jopa tilintarkastuksen riippumattomuus voi tässä kohtaa vaarantua.
Talousarviossa omistajaohjaukselle pitäisi asettaa selkeät tavoitteet ja niiden toteutumista pitäisi myös seurata. Tarkastuslautakunnat eivät tosiasiassa näytä kovin paljon kiinnittävän huomiota kuntayhtiöiden omistajaohjauksen onnistumisen arviointiin, vaikka kuntayhtiöiden omistajaohjauksen rooli on kuntayhtiöiden merkityksen lisääntymisen myötä korostunut. Jos omistajaohjauksen tavoitteet puolestaan puuttuvat kokonaan, tarkastuslautakunnan pitäisi arvioinnissaan kiinnittää tähän puutteeseen huomiota.
Tilintarkastajan ja tarkastuslautakunnan tiedonsaantioikeuksissa epäsymmetria – miten tilannetta voi omistajaohjauksella parantaa?
Voimassa oleva julkisuuslaki ei kuntayhtiöihin ulotu eli tietoja ei voi vaatia vastaavalla tavalla kuin kunnan muista toiminnoista. Kuntayhtiöt toimivat usein kilpaillulla markkinalla eikä liiketoimintaa koskevien asioiden julkisuus edes voi olla lähtökohta. Tietojensaantia voi kuitenkin monin tavoin parantaa. Kunnan tilintarkastajan osalta tiedonsaantiongelmia ei ole, sillä tilintarkastaja saa kuntayhtiöistä kaiken tarvitsemansa tiedon.
Tarkastuslautakunnille ei kuitenkaan ole lainsäädännössä asetettu suoraa tiedonsaantioikeutta kuntayhtiöiltä. Tiedonsaannin osalta vallitsee siis jonkinlainen epäsymmetria tilintarkastajan ja tarkastuslautakunnan välillä.
Nähdäksemme kunnan on kuitenkin helppo korjata tilanne tarkastuslautakunnan osalta: 1.) Kunta voi joko hankkia asiakirjat itselleen, jolloin tarkastuslautakunta voi saada ne kunnan konsernijohdolta, 2.) Kunta voi määrätä konserniohjeessaan tarkastuslautakunnalle oikeuden saada tietoa suoraan kunnan tytäryhtiöstä.
Mielestämme on suositeltavaa, että kunnat omaehtoisesti harkitsisivat konserniohjeissaan tarkastuslautakunnan tiedonsaantioikeuden laajentamista kattamaan myös kuntakonsernien tytäryhtiöiden asiakirjat sekä antamalla tarkastuslautakunnalle oikeuden saada tytäryhtiöiden edustaja tarkastuslautakunnan kokoukseen kuultavaksi.
Lue tutkimus täältä.
—
Blogitekstin kirjoittaja
KTT Janne Ruohonen on yritysoikeuden tenure track -professori. Muun muassa Suomen kuntasäätiön, Tampereen kaupungin, Hallituspartnereiden ja Tampereen kauppakamarin rahoittaman professuurin alana ovat yrityksen hallitustyön oikeudelliset kysymykset ja kuntayhtiöt.
Janne Ruohonen | Tampereen korkeakouluyhteisö (tuni.fi)
Tutkimushanke
Kuntayhtiöiden tarkastuksen ja arvioinnin organisointi ja läpinäkyvyys
Rahoittaja
Kunnallisalan kehittämissäätiö KAKS
Tutkimusryhmä
- yritysoikeuden tenure track -professori Janne Ruohonen (vastuullinen johtaja)
- yritysjuridiikan professori Veikko Vahtera
- julkisen talousjohtamisen yliopisto-opettaja Jaakko Rönkkö
- tutkimusavustaja, KTK Annu Jaakkola
Saatavissa
Kommentit