Polemiikki 1/2014 – Pääjohtaja Tuomas Pöysti vastaa kuntatalouden hankalimpiin kysymyksiin: ”Kuntatalous kuntoon kahdessa vaalikaudessa”

Valtiontalouden tarkastusviraston pääjohtaja Tuomas Pöysti, mikä on kuntatalouden tilanne tässä ja nyt?

– Kuntatalous on epätasapainossa ja kestämättömällä uralla. Tilanne ei korjaudu ilman merkittäviä ja laaja-alaisia rakenteellisia uudistuksia. Kuntiin kohdistuu osaltaan julkisen talouden heikko tilanne ja kansantalouden vaimeat kasvunäkymät.

Ilmeisesti kunnat velkaantuvat kaiken aikaa lisää?

– Kuntien Euroopan talous- ja rahaliiton seurantakriteereiden mukaisen velan voidaan arvioida kasvavan vuosittain noin 2 miljardia euroa. Vuoden 2013 lopulla se on noin 15 miljardia ja nousee vuoteen 2015 mennessä noin 18 miljardiin eli kasvuvauhti noin pari miljardia euroa
vuodessa.

– Tilinpäätökset ja niihin perustuvat tilastot eivät kerro vielä koko kuvaa. Taloudellisessa asemassa on tarpeen ottaa huomioon myös kertynyt poistoero eli suunnitelmaan nähden liian pienet poistot. Niitä on kunnissa ja kuntayhtymissä noin miljardin euron verran ja kuntakonserneissa noin 2 miljardin euron verran.

Entä kuntakonsernien tytäryhteisöt?

– Tytäryhtiöissä on merkittävästi varallisuutta, esimerkiksi rahaa ja rahoitusomaisuutta yli 3 miljardilla eurolla, mutta merkittävästi myös velkaa. Kuntakonsernien velkaa oli vuoden 2012 konsernitilinpäätöksissä noin 36,6 miljardia euroa. Kunnissa ja kuntayhtymissä on lisäksi rakennusten ja muun infrastruktuurin hoidossa kasautunutta toimenpidetarvetta. Sen suuruusluokka on varovaisesti arvioiden noin 4-5 miljardin euron luokkaa. Pitkällä tähtäimellä kuntatalouteen kohdistuu yli puolet julkisen talouden kestävyysvajeesta.

Millaisesta alijäämästä puhumme kuntatalouden kohdalla?

– Kuntatalouden alijäämä on kuluvana vuonna – kansantalouden tilinpidon ennusteiden mukaan – noin yksi prosentti bruttokansantuotteesta eli noin 2,2 miljardia euroa. Alijäämä myös pysynee tällä tasolla keskipitkällä aikavälillä.

Kuinka kuvaisit kuntatalouden painoarvoa koko julkistaloudessa?

– Kuntatalous on painoarvoltaan kasvava osa julkista taloutta. Kunnat ja kuntayhtymät edustavat noin 40 prosenttia julkisen talouden sulautetuista kokonaismenoista, joissa siis kansantalouden tilinpidossa julkisyhteisöjen luettavien yksiköiden keskinäiset menot on otettu pois.

Kuntien menot ovat edelleen kasvussa?

– Kyllä. Kuntien menojen ja kustannusten kasvu on jatkunut nopeana. Vuonna 2012 käyttökustannukset kasvoivat noin 5,3 prosenttia ja vuotta aikaisemmin 5 prosenttia eli selkeästi yleistä hintatasoa nopeammin. Vuosina 2005-2012 kuntien peruspalveluiden hintaindeksi on noussut 25,6 prosenttia. Kuntien taloutta heikentävät valtionosuuksien leikkaukset. Kunnallisveroprosenttien korottaminen ja vähitellen elpyvä talouskasvu korjaavat osin tilannetta. Vuonna 2013 kuntien toimintamenojen ja alijäämän kasvu näyttää ainakin hetkellisesti taittuneen.

Kuinka kauan vie kuntatalouden tasapainottaminen?

– Kuntataloutta korjaavat toimenpiteet tulevat vaatimaan kahden vaalikauden ajan, mutta päätökset ratkaisuista tarvitaan nopeasti.

Valtio näyttää tiukentavan otettaan kuntataloudesta julkistalouden kokonaisuutena?

– Valtio joutuu kantamaan aikaisempaa enemmän huolta koko julkisen talouden kokonaisuudesta. Kuntatalous on tärkeä osa tätä kokonaisuutta. Valtion tiukempaa kokonaistaloudellista ohjausta voidaan pitää perusteltuna ja sitä Euroopan unionin julkista taloutta ja talouspolitiikkaa koskevat normit myös edellyttävät.

– Perimmältään tiukemmassa ohjauksessa on kyse kuntien taloudellisten toimintaedellytysten ja kuntien vastuulla olevien perusoikeuksien toteuttamisen ja peruspalveluiden taloudellisen perustan turvaamisesta.

Mikä merkitys hallituksen rakennepaketin linjaamalla kuntatalouden ohjausjärjestelmällä on jatkossa?

– Se on yksi hallituksen rakennepaketin merkittävimmistä päätöksistä. Kuntatalouden ohjausjärjestelmä toteuttaa Euroopan unionin budjettikehysdirektiivin asettamat vaatimukset kuntataloutta kokonaisuutena koskevasta finanssipoliittisesta säännöstä.

Mitä ohjausjärjestelmä tarkoittaa käytännössä?

– Ohjausjärjestelmä luo pysyvän menettelyn, jonka puitteissa voidaan huolehtia perustuslakiin perustuvan rahoitusperiaatteen toteutumisesta kuntataloudessa. Erittäin merkittävä on euromääräinen katto valtion velvoitteista kuntataloudelle aiheutuvalle menojen muutokselle. Sen
aito toteuttaminen saattaa lailla tai muilla normeilla annettavat normit ja rahoituksen tasapainoon, mutta edellyttää rehellistä arviointia.

– Parempi ja yhtenäisempi kustannuslaskenta antaa aikaisempaa paremman tietoperustan vertailukehittämiselle kunnille sekä paikallisen demokratian toimivuudelle. Kansalaiset pääsevät, jos ohjausjärjestelmä toteutetaan hyvin, vertailemaan kustannuksia ja toimintatapoja.

Miten kuntatalouden tasapaino jatkossa varmistetaan?

– Kuntien ja kuntayhtymien rahoitustasapainolle on kuntalaissa tarpeen säätää selkeät tavoitteet ja rajoitteet sekä sanktiot sille, jos tasapainotavoitetta ei saavuteta. Säännöt, joiden mukaan kunnan tai kuntayhtymän omalla tulorahoituksella voidaan kattaa nettoinvestoinnit ja että poistot tulee tehdä yhteisiä valtakunnallisia kriteereitä noudattavan poistosuunnitelman mukaisesti riittävät velkakatoksi.

Pitäisikö kunnille säätää velkakatto?

– Hallinnollista velkakattoa ei tällöin tarvita. Monivuotinen rahoitustasapainon saavuttamatta jäämisen pitäisi lain perusteella automaattisesti johtaa kunnan tai kuntayhtymän itsenäisyyden menetykseen siten, että valtioneuvosto voisi vastoin asianomaisen kunnan tai kuntayhtymän kantaakin päättää tarvittavista toimenpiteistä, esimerkiksi kuntaliitoksista.

– Olisi myös harkittava, että Kuntarahoituksen edullinen rahoitus ja Kuntien takauskeskuksen takaukset rajoitettaisiin vain sellaiseen lainanottoon, joka tapahtuu rahoitustasapainovaatimuksen puitteissa. Tällöin poistuisi kannustin ’’edullisen’’ velan ottamiseen.

Kuinka korkeiksi kuntien veroprosentit saavat kasvaa?

– Veronkorotusten tie on tuloverotuksen osalta käyty loppuun. Talouskasvun kannalta kokonaisveroastetta ja henkilöverotusta ei saisi enää kiristää. Nyt tapahtuvien veronkorotusten jälkeen veronkorotusten haitalliset vaikutukset ylittävät niiden hyödyt.

Kuinka paljon kuntataloudesta on haettavissa tehostamista julkisen talouden kestävyysvajeen kattamiseksi?

– Kuntien velvoitteiden miljardin euron karsinta ja miljardin euron kokonaisvaikutukset tuottava toimintatapojen muutos pienentäisivät melkein kahdella prosenttiyksiköllä kestävyysvajetta.

– Kunnissa ja kuntayhtymissä on mahdollisuuksia parantaa tuottavuutta ja siirtää tuottavuuden paraneminen kustannusten kasvun pysäyttämiseen. On kuitenkin hyvä muistaa, että Suomessa terveydenhuoltomenojen osuus bruttokansantuotteesta on alhaisempi kuin muissa Pohjoismaissa ja menojen osuus on OECD:n keskiarvon alapuolella. Monet toiminnot on kansainvälisessä vertailussa hyvinkin kustannustehokkaasti järjestetty.

Uskallatko ennakoida, millainen on kuntatalous vuonna 2025?

– On nähtävissä kaksi skenaariota. Onnistuneen talouspolitiikan ja kuntatalouden ohjauksen sekä tuottavuuden kasvun uralla kokonaistuottavuuden kasvu palaa vuoden 2016 jälkeen lähelle Yhdysvaltain tasoa.

– Sosiaali- ja terveydenhuollon ja kuntarakenteen uudistuksilla sekä toimivalla kuntatalouden makro-ohjausmallilla on saatu kuntatalouden tasapainottaminen onnistumaan siten, että velkaantuminen on pysähtynyt ja kuntatalous saadaan noin vuonna 2020 tasapainoon. Tämän jälkeen tavoitteeksi asetetaan, että kuntatalous on lievästi ylijäämäinen, jotta tarvittaviin investointeihin saadaan puskuria. Tässäkin mallissa kuntatalouden velka on merkittävästi nykyistä suurempi ja julkisen talouden kokonaisvelan suhde bruttokansantuotteeseen käy lähellä 90 prosenttia.

Kuvaile meille, miten tämä näkyisi yksittäisissä kunnissa?

– Yksittäisten kuntien tasolla laissa on vaatimus, että kunnan oman tulorahoituksen tulee riittää nettoinvestointien rahoittamiseen kullakin neljän vuoden tarkastelujaksolla. Onnistuneessa tilanteessa sosiaali- ja terveydenhuollossa perusterveydenhuolto ja erikoissairaanhoito sekä vaativammat sosiaalitoimen palvelut on saatu integroitua samaksi asiakaslähtöiseksi kokonaisuudeksi.

– Palveluiden organisatorisesta integroinnista on siirrytty palveluiden integrointiin. Käytännössä sosiaali- ja terveydenhuollon monikanavaista rahoitusmallia on purettu ja sosiaali- ja terveydenhuolto on siirretty nykyisiä kuntia olennaisesti suurempiin kokonaisuuksiin. Maankäyttöä, liikennesuunnittelua sekä infrastruktuuria ja elinkeinopolitiikkaa tarkastellaan seuduittain, jotka muodostuvat työssäkäynti- ja asiointialueista.

Entä se huonompi skenaario?

– Hitaan talouskasvun malli johtaa kuntatalouden vaikeuksien jatkumiseen ja samalla kuntien velan moninkertaistumiseen. Samalla joudutaan heikkenevän infrastruktuurin, pulan osaavasta työvoimasta ja jatkuvien palveluiden karsintojen kierteeseen. Tässä skenaariossa jaettavaa on vähemmän ja kansalaisten tulee tottua alempaan elintasoon sekä selvästi heikompiin ja suppeampiin julkisiin palveluihin. Eriarvoisuus lisääntyy, koska varakkaammat ostavat lisääntyvästi palveluita yksityiseltä sektorilta.

Palataanpa vielä tähän päivään. Millaisia linjauksia tarvitsemme kuntien palvelutuotannossa?

– Palvelutuotannossa olisi tarpeen erottaa nykyistä paljon selkeämmin julkisyhteisöjen roolit palveluiden järjestäjinä, rahoittajina ja tuottajina. Julkisella vallalla on julkispalveluissa tehokkuusetu rahoituksessa. Rahoittajan roolin kautta julkiset organisaatiot vastaavat myös palveluiden järjestämisestä (ostamisesta) ja palvelumarkkinoiden toimivuudesta.

– On tarpeen kehittää palvelumarkkinoita ja monimuotoisia palveluiden järjestämisen tapoja. Tämä ei tarkoita suoraviivaista yksityistämistä, koska kuntayhtymien ja kuntien on tarpeen olla markkinoilla tuottajina pitämässä yllä kilpailua ja vaativissa erikoissairaanhoidon palveluissa julkisilla organisaatioilla täytyy olla perusvastuu. Palvelun käyttäjien valinnanvapauksia ja rahoituksen siirtymistä asiakkaan mukana on tarpeen vahvistaa rohkeasti eurooppalaisen oikeusajattelun mukaisesti.

Terveisesi kuntapäättäjille: mihin heidän pitäisi kääntää katseensa juuri nyt?

– Kuntapäättäjien pitäisi kääriä hihat ja palata nopeasti kuntien ja kuntayhtymien toiminnan kaukokatseiseen ja rohkeaan kehittämiseen. Perusoikeuksien toteuttaminen vaatii uusia toimintamalleja ja innovatiivisia ajatuksia.

– Tietotekniikka antaa aivan uusia mahdollisuuksia, samoin robottitekniikka. Suomi ja Suomen kunnat voivat olla positiivisen muutoksen etulinjassa. Tähän mahdollisuuteen on tarpeen tarttua. Palveluissa kehittämisen tulee olla asiakaslähtöistä, ei organisaatiokeskeistä.

Entä kuntademokratia?

– Kunta on ensisijaisesti demokratian foorumi. Paikallisen demokratian ja osallisuuden kehittämiseen on syytä heittäytyä rohkeasti. Valtion päättäjien ja asiantuntijoiden puolella taas on hyvä kuulla ja kuunnella kuntapäättäjien ääntä ja osaamista.

– Kehittämisessä olennaista on saada kustannukset hallintaan ja parantaa tuottavuutta. Puolen prosentin vuosittaiseen tuottavuuskasvuun pääseminen pienentäisi veroasteen nousupainetta noin kahdella prosenttiyksiköllä suhteessa bruttokansantuotteeseen.

Lue Polemiikissa 1/2014 Salon kuntataloudesta ja verkkosivuiltamme professori Jarmo Vakkurin pohdinta kuntien taloushaasteista.