Suomen kunnat ovat eurooppalaisessa vertailussa edelleen vahvoja toimijoita vielä sote-uudistuksen jälkeenkin.
Näin sanoo Helsingin yliopiston hallinto-oikeuden emeritusprofessori Olli Mäenpää.
Olli Mäenpää on seurannut tarkoin viime vuosina kaikkia sote-uudistushankkeita arvioidessaan uudistuksiin liittyviä lakiesityksiä eduskunnan keskeisissä valiokunnissa.
Mäenpään mukaan kaikkia uudistushankkeita on yhdistänyt johdonmukaisuus siinä, että nykyisenlaiset kunnat ovat liian heikkoja suoriutuakseen sote-järjestämisvastuun velvoitteista.
– Vuosien aikana ehdittiin pohtia montaa eri mallia ja lopulta päädyttiin tähän malliin, jossa on vähiten heikkouksia, Mäenpää sanoo.
”Tähän malliin” tarkoittaa maakuntien laajuisia hyvinvointialueita Helsinkiä ja Uuttamaata lukuun ottamatta. Kaikkiaan 21 hyvinvointialuetta ja Helsingin kaupunki vastaavat jatkossa sote- ja pelastuspalveluista.
Millainen kunnallinen itsehallinto jää jäljelle?
– Voisi ajatella, että kuntien kannalta muutos on myönteinen ja niiden asemaa enemmänkin vahvistava kuin heikentävä, Mäenpää vastaa.
Hänen mukaansa kunnat palaavat lähemmäs alkuperäistä ideaa, jossa paikallisyhteisön rooli on ollut keskeinen.
– Jos kunnat hoitavat taitavasti oman roolinsa, ne vahvistuvat paikallisina toimijoina ja koheesion ylläpitäjinä.
Uudistuksen puolesta liputtaneet ovat pitäneet hyvänä, että kunnat saavat erilaistua vapaasti.
Valtiovarainministeriö teetti vuonna 2019 asiantuntijaselvityksen perustuslain reunaehdoista kuntien tehtävien eriytymiselle. Selvityksen mukaan perustuslaki ei olisi este sille, että erilaisilla kunnilla voisi olla erilaisia vastuita.
Esimerkiksi suurilla kaupungeilla voisi olla lainsäädännön mahdollistamia tehtäviä, joita muilla kunnilla ei olisi.
– Tämä on yksi malli kehittää kuntien toimintaa. Toinen voisi olla kuntien vapaaehtoiseen yhteistoimintaan pohjautuva malli, Mäenpää sanoo ja muistuttaa, että sote-uudistuksessa purkautuu koko joukko niin sanottuja pakkokuntayhtymiä kuten sairaanhoitopiirit.
Uusia kuntia on luonnehdittu sivistys- ja elinvoimakunniksi. Usein toistettu listaus tulee tässä: varhaiskasvatuksen, koulutuksen, kirjasto-, kulttuuri-, nuoriso- ja liikuntapalveluiden lisäksi kunnille jäävät kaavoitus, maankäyttö, elinkeinopolitiikka, infrapalvelut ja uutena työllisyyden hoito.
Mutta tässä ei ole koko totuus.
Olli Mäenpää painottaa, että kunnille jää merkittäviä sääntelytehtäviä, joista on julkisuudessa puhuttu varsin vähän.
– Ei pidä antaa sellaista kuvaa, että kunnat hoitavat lutuisia ja pehmeitä asioita. Kunnilla on vahva rooli erilaisten velvollisuuksien ja oikeuksien jakamisessa. Kunnan rooli julkisena vallankäyttäjänä ei katoa, Mäenpää sanoo.
Esimerkiksi kaavoitus, rakennusvalvonta, ympäristövalvonta ja ympäristöterveysvalvonta ovat luonteeltaan viranomaistoimintaa, johon Mäenpään
mukaan sisältyy kovia lupa- ja valvontatehtäviä.
Vähäiselle julkiselle keskustelulle on jäänyt myös kuntakonserni. Kunnilla on jatkossakin liikelaitoksia, tytäryhtiöitä ja säätiöitä.
– Suurissa kaupungeissa kuntakonserniin kuuluu erittäin merkittäviä tytäryhtiöitä ja liikelaitoksia, joilla voi olla palveluksessaan tuhansia työntekijöitä, Mäenpää muistuttaa.
Professori arvioi omistajaohjauksessa olevan suurta hajontaa kuntien välillä. Hän kertoo seuranneensa jossain määrin kuntien omistajaohjaukseen liittyviä linjauksia.
– Asiakirjoista käy ilmi, että esimerkiksi Helsingillä on aitoa pyrkimystä hyvään omistajaohjaukseen, mutta kaikilla kunnilla tilanne ei selvästikään ole hallussa.
Olli Mäenpää painottaa, että kuntayhtiöiden tulee toimia kuntakonsernin edun mukaisesti ja konsernijohdon virkavelvollisuus on katsoa, että näin tapahtuu.
– Joissakin kunnissa on jäänyt huomaamatta, että yksittäiset konsernin osat, yhtiöt ja säätiöt eivät voi olla itsenäisiä markkinatoimijoita.
Helmikuussa 2021 oikeusministeriö tiedotti asettaneensa työryhmän ajantasaistamaan julkisuuslakia. Puheenjohtajaksi ministeriö kutsui Olli Mäenpään.
Kuntien asiakirjajulkisuus on kuntajohdon ja median pysyvä kiistanaihe. Mäenpää on julkisuudessa useaan otteeseen ottanut kantaa tapauksiin, joissa kunta on asiattomasti salannut julkisuuslain piirissä olevia asiakirjoja.
Media on vuosien ajan nostanut keskusteluun myös aivan ilmeisen ongelman julkisuuslaissa: kuntien yhtiöt eivät kuulu julkisuuslain piiriin.
Olli Mäenpää ei työryhmän puheenjohtajana katso voivansa kommentoida asiaa laajemmin.
– Sanotaan näin, että kaikissa muissa Pohjoismaissa ja Virossa kuntayhtiöt kuuluvat julkisuuslain piiriin. Vain Suomessa näin ei ole. On lainsäätäjän tehtävä päättää, pitäisikö tämä ero kuroa umpeen. Asiakirjajulkisuus ei ole ainoa kysymys, josta media on ollut vuosien varrella yhteydessä professori Mäenpäähän.
Repertuaari on ollut laaja. Mäenpää on kommentoinut muiden muassa oudolta näyttäviä kunnallisia päätöksiä ja päätöksiä, joita ei ole perusteltu lainkaan, on kysytty viranhaltijoiden ja päättäjien esteellisyyksistä, kuntalaisten yhdenvertaisesta kohtelusta, kuntajohtajien irtisanomisiin liittyvistä sotkuista. Listaa voisi jatkaa vielä laajalti.
Olli Mäenpää on toimittajien pyynnöstä perehtynyt niin moniin kummallisiin kunnallisiin asiakirjoihin, että voisi kuvitella professorin saaneen kunnista tarpeekseen.
Päinvastoin.
-Pääsääntöisesti kunnat toimivat hyvin. Arvostan suuresti kunnallista itsehallintoa ja se harmittaa, että joissakin kunnissa ei välitetä hyvän hallinnon vaatimuksista, Mäenpää sanoo.
– Kunnallinen itsehallinto vahvistaa oikeusvaltiota. On tärkeää, että meillä on julkisessa hallinnossa itsehallinnollinen, demokraattinen paikallishallinto.
Lainsäädännön velvoittama hyvän hallinnon vaatimus on Olli Mäenpäälle tärkeä aihe. Siksi hän toivoisi kuntien korjaavan itse ilmeisen asiattomat ja virheelliset menettelyt.
Mutta jos kunnat eivät korjaa, kuntien tilintarkastuksen pitäisi hallinnon tarkastamisen yhteydessä puuttua virheellisiin ja asiattomiin menettelyihin.
– Tilintarkastus on tarkastustoimintaa ja tarkastustoimintaa pidetään meillä julkisena hallintotehtävänä ainakin perustuslain mukaan.
Tarkastustoimintaan liittyvän sääntelyn pitäisi olla kunnossa, mitä se ei tällä hetkellä ole. Sekä kuntalaissa että hyvinvointialueita koskevassa lainsäädännössä tilintarkastuksesta on kirjoitettu muutama ylimalkainen säännös.
Olli Mäenpää katsoo, että olisi syytä pohtia aivan alusta alkaen, mikä taho on kelpoinen hoitamaan kuntien ja hyvinvointialueiden tarkastusta, millaisia vastuuvaatimuksia näillä pitäisi olla ja millaisia kyvykkyysvaatimuksia tarkastusyhteisöille pitäisi asettaa, Mäenpää sanoo.
Vaikka suhmuroinnit ja väärinkäytökset eivät ole kunnallisen itsehallinnon valtavirtaa, professori pitää huolestuttavana tilannetta, jossa tarkastus ei puutu asiattomuuksiin, vaan ne jäävät median tehtäväksi.
Palataan vielä lyhyesti sote-uudistukseen ja hyvinvointialueisiin.
Olli Mäenpää muistuttaa, että kunnallinen itsehallinto ei tarkoita pelkästään hallintoa vaan sen ytimessä ovat kuntalaisten palvelut.
Lainsäädäntö velvoittaa kuntia kohtelemaan kuntalaisia yhdenvertaisesti.
– Palveluiden yhdenvertaisuuden turvaaminen on ollut kaikissa vaiheissa keskeinen peruste siirtää kunnilta sote-palvelut laajemmille hartioille. On nähty, että kunnat eivät ole suoriutuneet kaikissa tilanteissa lainsäätäjän asettamista velvoitteista.
Kipupisteet löytyvät usein sieltä, missä ovat heikoimmassa ja hauraimmassa asemassa olevat kuntalaiset: vanhukset, vammaiset, lastensuojelun piirissä olevat lapset ja nuoret, ikääntyneet omaishoitajat ja hoidettavat.
– Yhdenvertaisuus voi toteutua uusilla hyvinvointialueilla vain, jos turvataan niiden rahoituksen riittävyys, Olli Mäenpää lähettää terveisensä valtion suuntaan.
Kommentit