FT Ari Mannisen kirjoittama ja Kunnallisalan kehittämissäätiön julkaisema: Palveluja vai byrokratiaa – Suomen kunnallishallinto sotien jälkeen, on ilmestynyt. Edelliset Suomen kuntien historiaa valaisevat teokset ovat ilmestyneet vuosina 1984 (kaupunkien historia) ja 1966 (maalaiskuntien historia).
Monesti kuntajaotusta pidetään 1800-luvun jäänteenä, ajalta jolloin kuljettiin hevospelillä. Tällöin viitataan aina ”maalaiskuntiin”, joihin lyödään vanhakantaisuuden leima. Kolikon kääntöpuolelta unohdetaan kaupungit, joiden olemus ja edut juontuvat keskiajalta. Vielä 1960-luvulla pidettiin itsestään selvänä, että maalaiskunnan oli väistyttävä kaupungin edun vuoksi.
Varsinkin 1950-luvulta lähtien on vakiintunut yleiseksi näkemykseksi ajatus, että pienuus on kunnalle kamala taakka. Pienuutta on siitä lähtien mitattu kunnan asukasluvulla. Aina ei kuitenkaan ole asennoiduttu näin. Sotienvälisellä kaudella kunnalle oli eduksi, jos se oli pinta-alaltaan pieni. Tuolloin kuntien vaativin ja raskain velvollisuus oli huolehtia oppivelvollisuuslain mukaisesta kansakouluverkon rakentamisesta. Pienuus oli etu. Väkeä pienissäkin kunnissa oli aivan riittävästi vielä tuohon aikaan.
1970-luku on leimattu ”yltiödemokratian” vuosikymmeneksi ja 1960-luku vapautumisen vuosikymmeneksi. Näiden välissä oli murros, jolloin ajatusmaailma alkoi muuttua. Demokratian sisällön kannalta demokratian aallonpohja oli 1960-luvun puolivälissä, kun koko kunnallinen jaotus haluttiin mahtikäskyllä laitaa uusiksi Ruotsin mallin mukaisesti. Lopetettavien listalle joutuneiden kuntien näkemykset eivät tässä puntarissa paljoa painaneet. Vastustus yltyi niin suureksi, että pakko vaihtui vapaaehtoisuudeksi. Yksilötasollakin ihmistä alettiin kunnioittaa, ja pakkohoidot lopetettiin.
Uutta uljasta maailmaa luotiin suunnitelmallisesti 1960-luvulla, mikä ei sinänsä ajatuksellisesti suinkaan ollut huono ratkaisu. Suunnitelmien sisällön voi kuitenkin kyseenalaistaa, sillä trendiksi tuli asettaa kutakin palvelua varten minimiluku kunnan asukasmäärälle. Tämä ei ollut järin onnistunut ratkaisu, sillä kun palvelujen rakentamisen vaihe alkoi 1970-luvulla, niin kunta joutui rakentamaan yhtä raskaan organisaation, oli sillä 5 000, 8 000 tai 10 000 asukasta.
Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen myötä (Paras -hanke) 2010-luvun puolivälissä alkoi merkittävä vapaehtoisten kuntaliitosten kausi, joka on jatkunut näihin päiviin saakka. Tavoitteena on pidetty n. 20.000 asukkaan väestöpohjaa.
Nykyisin kuntia koskeva uutisointi on lähes poikkeuksetta kielteistä. Voi kuntia, miksi ne eivät suoriudu velvollisuuksistaan! Helppo on kuitenkin unohtaa, että tähän pisteeseen on jouduttu vuosikymmeniä kestäneen kehityksen tuloksena. Tuolloin kunnat ensin ottivat vastatakseen monista velvollisuuksista, joista valtio ei kyennyt suoriutumaan. Sitten kunnat velvoitettiin kantamaan vastuu.
PALVELUJA VAI BYROKRATIAA – KUNNALLISHALLINNON KEHITYSPIIRTEITÄ
Suomessa hyvinvointiyhteiskunnan kehittämistä ohjasi käytännöllinen asennoituminen, jossa olemassa olevat rakenteet ja luodut käytännöt olivat periaatteita tärkeämpiä. Tämän mukaisesti kunnat joutuivat ottamaan vetovastuun. Kunnat olivat jo sotien välisenä aikana paikanneet valtion toimettomuudesta aiheutuneita puutteita, mutta sodan jälkeen kuntien vapaaehtoinen toiminta muutettiin pakolliseksi.
Pragmatismissa oli sisäänrakennettuna vakava heikkous. Voimavarojen niukkuuteen vedoten estettiin järjestelmällisesti rakenteelliset muutokset, joita yhteiskunnallisten olojen kehittyminen ja ympärillä olevan maailman muutos olisivat edellyttäneet. Suomeen ei luotu ns korkeampiasteista, maakuntatason paikallista itsehallintoa, vaan tämän tason puutteet yritettiin korvata kuntainliittojen avulla. Laaja-alaisten ja eri aikoina muodostuneiden pakollisten kuntainliittojen synty johti kuitenkin sekavaan ja hajanaiseen järjestelmään, jossa hallinto viipaloitui kapeiksi siivuiksi.
Pakollisten velvoitteiden lisääminen aiheutti ongelmia, koska valtionapujärjestelmä ei ottanut huomioon kuntien taloudellista kantokykyä. Historiallinen painolasti yritettiin 1960-luvun puolivälissä kumota harteilta luomalla suunnitelmallisesti uusi kuntajaotus. Yritys epäonnistui maalaiskuntien vastustuksen vuoksi. Toinen syy oli, että suunnitteilla olevia palvelu-uudistuksia pidettiin lopultakin kuntajaotusta tärkeämpänä kysymyksenä. Palvelu-uudistusten mahdollistamiseksi toteutettiin pitkään vireillä ollut valtioapu-uudistus, jossa kunnan saama tuki perustui sen taloudelliseen kantokykyyn.
Hyvinvointivaltion laajenemisvaiheen toteutus alkoi varsinaisesti 1970-luvulla, vaikka keskeiset päätökset oli tehty edellisen vuosikymmen loppupuolella. Uudistusaalto perustui muuttuneeseen ajatteluun, että kaikkialla maassa oli toteutettava samanlaiset palvelut. Ajattelutavan muutos heijastui myös aluepoliittisten toimenpiteiden aloittamisena.
Yhdenmukaisten palvelujen vaatimus kaikille oli hyvin haasteellinen tehtävä. Keskeisten palvelujen osalta se vaati suunnitelmallista toteuttamista. Tämä puolestaan edellytti valtiovallan tiukkaa valvontaa ja ohjausta. Järjestelmä muuttui niin kahlehtivaksi, että kuntien katsottiin joutuneen vain valtiovallan vaatimusten toimeenpanijoiksi. Samanaikaisesti valtio halusi varmistaa uudistusten vaatimat taloudelliset voimavarat, minkä vuoksi se ryhtyi kuntien keskusjärjestöjen kanssa sopimaan kunnallistalouteen liittyvistä kysymyksistä. Tämäkin johti yksittäisten kuntien päätäntävallan periaatteelliseen kapenemiseen, mutta saavutetut käytännölliset edut olivat periaatteellisia haittoja suuremmat.
Asetettujen tavoitteiden vuoksi valtiovallan tiukalle valvonnalle ei aikanaan ollut todellista vaihtoehtoa. Kunnallisen itsehallinnon palauttamisvaatimukset alkoivat 1980-luvun alussa saada painavia äänenpainoja, mutta ongelma oli hyvin monitahoinen, eikä siihen ollut saatavissa nopeaa ratkaisua. Samaan aikaan Kaupunkiliitto ryhtyi vaatimaan muutoksia, koska tulevaisuudessa kunnat joutuisivat tarjoamaan asukkaille uudentyyppisiä palveluja. Kuntien aseman kohentaminen ei juuri edennyt, ja siihen liittyvät valtionhallintoa koskevat uudistushankkeet etenivät hyvin hitaasti.
Vasta muiden Pohjoismaiden esimerkin innoittamana lähti Suomessakin ns vapakuntakokeilu käyntiin. Vapaakuntakokeilusta muodostui olennainen osa Holkerin hallituksen yleistä hallinnonuudistamishanketta. Aikaisemmista reformeista poiketen koko julkisen sektorin hallinto haluttiin uudistaa. Uudistuspyrkimys liittyi yleismaailmalliseksi koettuun rakennemuutokseen ja myös taloudelliseen integraatioon. Tarkoituksena oli siirtää päätäntävaltaa alaspäin palvelujen toteuttamiseksi, mutta laman aikana hallinnon tehokkuusnäkemykset pääsivät hallitsevaan asemaan.
Lisätietoja: FT Ari Manninen, 040-7087521.
Kommentit