Sovittelu ympäristöasioissa vielä tuntematonta

Asemakaavan muutos ei ole asukkaiden mieleen. Toisaalla: jätehuoltoyhtiö aikoo laajentaa toimintaansa, ja naapurusto kihisee kiukusta. Odottavatko kuntalaiset virallisia päätöksiä, jotta pääsevät valittamaan hallinto-oikeuteen? Vai voisiko asioita sovitella jo aiemmin?

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan esimerkiksi kaavoitusta valmisteltaessa on laadittava osallistumis- ja arviointisuunnitelma.

– Tarkoituksena oli, että tämä lisäisi vuorovaikutuksen suunnittelua ja laatua. Ongelmana lienee edelleen, että suunnitelma tehdään, koska laki sitä vaatii. Vuorovaikutuksen tavoitteet ja menetelmät jäävät pohtimatta, sanoo erikois­tutkija Lasse Peltonen Suomen ympäristökeskuksesta.

Usein ainoa mieleen juolahtava vuoro­vaikutuksen keino on järjestää yleisötilaisuus.

– Siitä muodostuu helposti äänekkäimpien vastustajien areena. Yleisö­tilaisuus on usein turhauttava ja tehoton; yksi puhuu ja kymmenet kuuntelevat. Esimerkiksi työpajoissa ja pienemmissä työryhmissä on päästy parempiin tuloksiin, Peltonen tietää.

Lainsäädännön rajoitteena on, ettei lakeihin voida kirjata jokaista yksityiskohtaa.

– Ei lakiin voi kirjoittaa, että kaavoittajan täytyy kohdella kaikkia osallisia kunnioittavasti ja katsoa silmiin. Kuitenkin tällaiset yksityiskohdat ovat
vuorovaikutuksessa ja luottamuksen rakentumisessa tärkeitä.

Kuinka ”yleistä etua” sovitellaan?

Kun kohtelias keskustelu ei enää riitä ja sukset ovat ristissä pahemman kerran, tarvitaan kiperien tilanteiden erityis­osaamista. Käräjäoikeudet käyttävät sovittelua yhtenä toimintatapana. Peltosen mielestä se voisi olla mahdollista myös hallinto-oikeuksien alaisuudessa.

– Joissakin maissa on erillistä lainsäädäntöä hallintomenettelyihin liittyvästä sovittelusta. Tähän liittyy kuitenkin periaatteellisia kysymyksiä siitä, miten ”yleisen edun” piiriin liittyviä asioita voidaan ylipäänsä sovitella. Tällaiset keskustelut ovat Suomessa vielä käymättä, Peltonen sanoo.

Sovittelulla on Suomessa ratkaistu muun muassa koulukiusaamistapauksia ja työyhteisöjen kiistoja. Näissä on usein kyse kahdenvälisistä yksityisoikeudellisista ongelmista.

– Monenvälisissä kiistoissa on paitsi monta toimijaa, mukana myös ”yleinen etu”. Ympäristökysymyksissä haasteena on se, että muut eliölajit ja tulevat sukupolvet eivät voi osallistua sovitteluun. Sovittelu ei sovellu kaikkiin kiistoihin ja menetelmät on aina valittava tapauksen mukaan.

Sovittelija naapurikunnasta?

Ympäristökysymyksiä ei Suomessa ole soviteltu, eikä alan lainsäädäntö puhu siitä mitään. Lasse Peltosen mielestä maininta sovittelusta esimerkiksi rakennus- ja maankäyttölaissa tai ympäristönsuojelulaissa toisi vipinää sovitteluun.

Yksi sovittelun pilottihanke on päättymäisillään, mutta uusia tarvittaisiin sovittelun kehittämiseksi.

– Sovittelua voitaisiin käyttää kaavoituksessa ja erilaisissa lupaprosesseissa, kuten päätettäessä maa-aines-, ympäristö- tai rakennusluvista.

Koska kokemuksia sovittelusta ei ole, ei ole myöskään järjestelmää, josta voisi hakea päteviä sovittelijoita.

– Jos ympäristösovittelua halutaan kehittää, tarvitaan myös sovittelijoiden koulutusta. Heistä tulisi olla rekisteri, josta heidät löytää.

Ympäristösovittelijoita voisi peri­aatteessa olla sekä julkisorganisaatioissa, kuten kunnissa, että yksityisellä puolella konsultteina.

– Kuntatasolla voisi kehittää järjestelmää, jossa sovittelun osaava kaavoittaja voisi toimia sovittelijana toisen kunnan kiistoissa. Yhtenä vaihtoehtona voisi olla sovitteluosaamisen kehittäminen ELY-keskuksissa. Erityisen vaikeissa tapauksissa tarvitaan kuitenkin myös täysin kunnista ja valtiosta riippumattomia sovittelijoita.

Peltosen mielestä sovittelijalle on eduksi, jos hän tuntee soviteltavaa aihepiiriä riittävästi. Yksi mahdollinen malli on parisovittelu, jolloin mukana on vuoro­vaikutuksen ammattilainen ja aiheen asiantuntija, esimerkiksi kaavoittaja.

Kestäviä ratkaisuja

Erilaisia sovittelumenetelmiä yhdistävät osallistumisen vapaaehtoisuus ja puolueeton sovittelija. Kaikkien on istuttava saman pöydän ääressä, ja kaikilla on oltava taustaryhmänsä valtuutus neuvotteluihin, jos aiotaan saada tuloksia.

– Sovittelussa kartoitetaan kaikkien osapuolten näkemykset kiistasta. Tapaamisissa keskustellaan kiistan eri osatekijöistä, ja haetaan niihin yhteisiä ratkaisuja.

Kokeneet sovittelijat aloittavat usein pienemmistä ongelmista, mikä helpottaa ryhmäytymistä. Sovittelun pää­määränä on yhteinen ratkaisu, josta kaikki osapuolet hyötyvät parhaalla mahdollisella tavalla.

– Ympäristösovittelun erityisenä tavoitteena on kestävämpien ratkaisujen löytäminen kiistoihin niin, että ympäristö­tavoitteet toteutuvat ja osapuolet voivat tehdä yhteistyötä jatkossakin. Sovittelussa huolehditaan paitsi varsinaisesta asiasta, myös osapuolten välisistä suhteista ja sovittujen asioiden toimeenpanosta.

Peltonen uskoo ympäristösovittelun lisääntyvän tulevaisuudessa. Ulko­puolisten sovittelijoiden käyttö esimerkiksi kaavoituksessa on Suomessa vielä tuntematon asia.

Kuntapäättäjät ovat tärkeässä roolissa oman kuntansa vuorovaikutus- ja osallistumiskäytäntöjen suunnan­näyttäjinä.

– Sovittelua kannattaa ajatella uutena menetelmänä, joka laajentaa vuorovaikutuksen palettia. Sovittelu ei kilpaile edustuksellisen päätöksenteon kanssa, vaan tarvitsee kunnalta mandaatin edetäkseen, Peltonen muistuttaa.

Kunnissa kannattaa myös kehittää vuorovaikutuksen muotoja. Jos toiminta on avointa, voihan olla, että sovitteluja ei tarvitakaan. 

KAKS on rahoittanut tutkimusta.