– Sote-valmistelussa on keskitytty rakenteisiin. Sosiaalipalvelujen sisällöistä on puhuttu kovin vähän. Olisi jo aika, sanoo hallintotieteiden tohtori Heidi Niemi.
Keskusteluun hän antaa aineksia tuoreella väitöskirjallaan, joka nostaa epäkohtia päivänvaloon.
Niemen tutkimustulosten mukaan jatkuvat työllisyyskokeilut tuntuvat jo turnausväsymyksenä kunnissa. Hankkeet ovat usein lyhytkestoisia, eivätkä hyvätkään käytännöt ehdi juurtua.
Kunta työllisyydenhoitajana: Työpakosta kokeiluihin -väitöstutkimustaan (Tampereen yliopisto, 2018) varten Niemi haastatteli nuorisotakuun kuntakokeiluun vuosina 2015–2016 osallistuneita vastuuhenkilöitä yhdeksässä kunnassa. Vastauksista kuulsi, kuinka vahva tahto ammattilaisilla on auttaa.
– Työttömien parissa asiakastyötä tekevälle asiakas on ykkönen, kehittäjältä tämä voi joskus unohtua. Työllisyydenhoito on mielestäni kuntien osalta liiankin tiukaksi säädeltyä. Perusoikeuksista täytyy huolehtia, mutta liikkumavaraa pitäisi hiukan olla. Valtio saisi nykyistä enemmän luottaa kuntatoimijaan, joka jo lähtökohtaisesti ajattelee asukkaan etua.
Heidi Niemi työskentelee tällä hetkellä Muuramen kunnan sosiaalitoimessa.
– Olen ollut pitkään yliopistolla. On virkistävää tehdä vaihteeksi tätä työtä käytännössä.
Paluuta lähtöruutuun
Historiassa ensin seurakunnat ja sitten kunnat alkoivat tukea väkensä työllistymistä. Ensimmäinen työllisyyslaki vuonna 1956 siirsi vastuun ensisijaisesti valtiolle. Näin jatkui pitkään, kunnes vuoden 1987 työllisyyslaki määräsi kunnille aluevelvoitteen sekä ikääntyneiden työttömien ja nuorten työllistämisvelvoitteen.
Laman jäljiltä runsaasti ihmisiä oli työtä vailla 1990-luvulla, pitkäaikaistyöttömyydestä tuli Suomessa uusi, kestävä ilmiö. Hyvinvointivaltio joutui murrokseen, koska se oli rakennettu aikana, jolloin tavoiteltiin täystyöllisyyttä.
– Jotain on ollut pakko tehdä, jotta järjestelmää voidaan pitää yllä. Sekä kuntia että työttömiä itseään on aktivoitu, Niemi sanoo. – Kuntien rooli oli pienempi silloin, kun työttömyyttä ei paljon ollut. Tilanne muuttui, kun ongelma paheni. Nyt käsissä oli myös vaikeasti työllistettävien joukko.
Oikeastaan koko uuden vuosituhannen ajan onkin otettu askelia kohti lähtöruutua: kunnille on tuupattu lisää taloudellisia ja lakisääteisiä velvoitteita. Kuntouttavan työtoiminnan kriteerit koskivat ensin alle 25-vuotiaita, myöhemmin myös muita. Säännös työmarkkinatuen kuntien rahoitusosuudesta tuli voimaan vuonna 2006, ja vajaa vuosikymmen myöhemmin sitä tiukennettiin.
Kuntien vastuuttamiseen liittyy myös muita mekanismeja, esimerkiksi nuorisotakuu toteutui hallitusohjelmalla. Kun tutkija Heidi Niemi sijoitti kuntiin kohdistuneen työvoimapoliittisen lainsäädäntökehityksen ja ohjauksen tiukentumisen janalle, hän lähestulkoon yllättyi, kuinka systemaattiselta kehitys näyttää.
Kelpo kilpailutekijä
Tietty jännitteisyys on pitkään leimannut kuntien ja valtion suhdetta työllisyysasioissa. Heidi Niemen tulokset puoltavat kunnan kokonaisvastuuta.
– Se on lähellä työtöntä, käytännössä viimesijainen vastuu on sen tarjoamilla palveluilla. Kunnat ovat tietenkin erilaisia ja erikokoisia, mutta pienet voisivat toimia paljon yhteistyössä.
Kunnat myös kilpailevat yhä enemmän keskenään. Tutkijan mielestä työllisyydenhoito on yksi kilpailutekijä, koska korkean työttömyyden seuraukset tuntuvat suoraan arjessa: verotulot vähenevät, sosiaali- ja terveyspalvelujen tarve lisääntyy, toimeentulotukimenot kasvavat.
– Etenkin elinvoimapolitiikassa onnistunut työllisyydenhoito on vahvuus. Siihen kannattaa panostaa, sillä pystyy erottumaan edukseen. Kunnalla on tehokas kannuste ja intressit toimia ajoissa.
”Kuntien työllisyyspolitiikka ja elinkeinopolitiikka nivoutuvat osin toisiinsa, sillä kuntien elinkeinopolitiikkaan tekemät panostukset voidaan nähdä suorana panostuksena työllisyyden hoitoon.”
Kuntakokeilut ovat lujittaneet yritysyhteistyön roolia. Silloin kun työttömyys on matalalla, Niemen mielestä on sopiva aika painottaa ennaltaehkäiseviä toimia.
– Esimerkiksi Muuramessa yritysneuvojan työsuhdetta jatkettiin kokeilun päätyttyä. Pystymme tekemään ennakoivaa työtä, vähentämään byrokratiaa ja auttamaan vaikka palkkatukihakemusten teossa.
Kuntalain mukaan kuntien tehtävä on edistää asukkaidensa hyvinvointia ja alueensa elinvoimaa. Kokeiluihin kunnat saavat myös resursseja, asiantuntijoita ja neuvonta-apua. Tämän ansiosta esimerkiksi vuosina 2012–2015 toteutetussa työllisyydenhoidon kuntakokeilussa käytettiin rohkeasti sosiaalisia kriteereitä julkisissa hankinnoissa.
– Tätä sarkaa voisi aika paljonkin kehittää. Sosiaalisten kriteerien voimistamisella olisi varmaan mahdollista työllistää pitkäaikaistyöttömiä ja osatyökykyisiä, Niemi uskoo.
Ohjaamosta oppia
Heidi Niemen katse kääntyy toistuvasti työttömyyden alkumetreille.
– Juuri siinä vaiheessa täytyy arvioida, tarvitaanko kuntoutusta, terveyspalveluja, sopiiko koulutuspolku vai onnistuuko suora työllistyminen. Varhainen puuttuminen on hyväksi sekä työttömälle itselleen että järjestelmälle.
Kymmenillä paikkakunnilla toimivista nuorten Ohjaamoista on hyviä kokemuksia.
– Heti työttömyyspolun alussa nuori voi astua vain sisään Ohjaamoon. Hänelle katsotaan yhdessä palvelu, joka on siinä tilanteessa tarkoituksenmukaisin. Ihmistä ei päästetä olemaan liian pitkään työtön, jolloin hänestä on ehkä tullut työkyvytön ja jolloin voi olla jo tarvetta raskaille sosiaalipalveluille.
Tutkittua tietoa on runsaasti siitä, kuinka työttömyyden pitkittyminen lisää erilaisia ongelmia, heikentää ihmisen hyvinvointia ja kasvattaa muiden palvelujen tarvetta. Nykyinen järjestelmä toimii vähän väärässä järjestyksessä ja käy kalliiksi.
– Jos tieto työttömästä tulee kuntaan vasta Kelan sakkolistojen kautta, kunta joutuu helposti maksumieheksi. Paljon aikaisemmin pitäisi osata suunnata palvelut esimerkiksi osatyökykyisille.
Kun väitöstutkija kysyi haastateltaviltaan lainsäädäntöön liittyvistä kehittämistarpeista, kuudelle yhdeksästä vastaajasta mieleen tulivat sakkomaksut.
– Valtion kuntiin kohdistama toimintatapa on koettu epäreiluksi, vääräksi tavaksi siirtää vastuuta. Kunta ensin maksaa, mutta ei todellisuudessa voi ajoissa vaikuttaa palvelujen järjestämiseen eikä välttämättä osallistua riittävästi pitkäaikaistyöttömän asiakasprosesseihin, koulutukseen tai työllistymiseen.
Kauas vastuu karkaa
Sote-uudistus muuttaa vääjäämättä asetelmaa. Poistaako se epäkohtia vai sekoittaako pakkaa yhä enemmän? Heidi Niemi epäilee, etteivät ongelmat ole ratkeamassa.
– Näen riskinä sen, että järjestelmästä tulee liian sosiaalitoimipainotteinen. Pirstaloituminen vain lisääntyy, jos maakunnille siirtyy kuntouttava työtoiminta, ja kunnille jää esimerkiksi etsivä nuorisotyö ja työpajatoiminta.
”Jos kuntouttava työtoiminta siirtyy sote-alueelle, ja sit jos työkokeilu ja palkkatukiasia säilyisivät ennallaan TE-toimistojen palvelujen alla, niin sitten me ikään kuin tarjotaan palvelua, mutta meillä ei oikeasti ole työvälineitä itsellämme ollenkaan. Tämä on ehkä isoin asia, mikä tässä tulee mietittäväksi.” (yhden haastateltavan suora sitaatti)
Niemi pelkää etenkin moninaisen tuen tarpeessa olevien työttömien työnhakijoiden puolesta. Syrjäytymisvaarassa olevista nuorista uhkaa tulla vuosikymmenien mittainen, kallis taakka yhteiskunnalle.
– Asiakas täytyy pitää keskiössä. Kuka tulevaisuudessa ottaa vastuun työttömästä henkilöstä ja miten hänen palvelunsa muodostuvat?
Koska kunnissa on ollut painetta aktivoida ns. sakkolistalaisia, näin on tehty, ja siksi aikuissosiaalityö, päihde- ja mielenterveystyö ovat samalla joutuneet murrokseen.
– Tutkimuksessani nousi esiin näkemys, että työllisyydenhoito on mennyt liian sosiaalityöpainotteiseksi, mikä näkyy myös organisoinnissa ja henkilöstön määrissä. Huolta kannettiin siitä, korostuuko tämä entisestään, jos vastuu siirtyy kauemmas maakuntiin. Elinvoimasektori, yritystoiminta, työpajat, koulutus ovat asukasta lähellä, kyse on kokonaisuudesta.
Mikä on maakunnan kannuste tukea työllistymistä?
Tutkija Heidi Niemi ymmärtää haastateltaviensa tuntoja.
– Kauanko maakunnalliselta toimijalta kestäisi vakiintua tasolle, jolle kunnissa voidaan parhaimmillaan jo nyt päästä, hän kysyy.
Pysyviä hyötyjä kokeilusta
Parhaistakaan työllisyyskokeiluista on vaikea saada täyttä hyötyä irti tilanteessa, jossa ei tiedetä, missä ja miten tehtäviä vastaisuudessa hoidetaan. Sote- ja maakuntauudistus on roikkunut ilmassa vuosikausia, lainsäädäntötyö on yhä kesken.
Kokeilut kuormittavat henkilöstöä ja vievät voimavaroja varsinaisesta asiakastyöstä.
– Työllisyydenhoidon kentällä on ollut tosi kauan muitakin epävarmuustekijöitä ja jatkuvia rakenteellisia uudistuksia. Jossain vaiheessa olisi hyvä pysähtyä hetkeksi. Kun haastattelin nuorisotakuun kuntakokeilun vastuuhenkilöitä, heillä oli erilaisia tapoja suhtautua soteen. Osa oli sulkenut sen kokonaan mielestään pois, osa sanoi, että kun kuitenkin kaikki muuttuu. Selkeästi paistoi läpi, ettei välttämättä lähdetty soveltamaan kokeilua, koska sen jatkohyötyjä pidettiin epävarmoina, Heidi Niemi kertoo.
Nyky-yhteiskunnassa asiat muuttuvat nopeasti, ja siksi täytyy olla halukkuutta ja uskallusta tarkastella omaa toimintaa sekä valmiutta tarvittaessa uudistaa sitä.
Parhaimmillaan kokeilut vievät tällä tiellä eteenpäin. Niemi korostaa myös pitkäjänteisyyden ja tavoitteellisuuden merkitystä.
Hankkeiden vetäjät voivat joutua tekemään paljon työtä myydessään uutta kokeilua organisaatiolle. Kaksivuotisessa projektissa on haastavaa saada aikaan pysyviä muutoksia, jos ensimmäinen vuosi kuluu lanseeraukseen.
– Nuorisotakuun kuntakokeilussa eri viranomaiset tallensivat työtöntä koskevia tietoja yhteiseen palvelusuunnitelmaan, ja tapaa pidettiin hyvänä. Kokeilun päätyttyä tietojärjestelmän käyttö lähes loppui. Muun muassa yhteisiä palvelusuunnitelmia kannattaisi ehdottomasti jatkojalostaa.
Tampereen työllisyyskokeilun yhteydessä on paljon keskusteltu, että kun kokeilu taas loppuu, mitä siitä jää käteen.
– Henkilökunta on voitava motivoida niin, että kokeilusta voi olla pysyvää hyötyä. Ei voi ajatella, että no, se oli vain kokeilu, josta ei ollut mitään haittaa.
Onnistumisia Niemi löytää vaikkapa läheltä Muuramesta:
– Työllisyydenhoidon kuntakokeilu toi mukanaan paljon sellaista, mikä jäi käytäntönä elämään, esimerkiksi kuntouttavan työtoiminnan ryhmätoiminnot. Työpajayhteistyön kehittämistä on jatkettu, työkykyä on tarkoitus alkaa arvioimaan taas aiemmin.
Koko ei kerro kaikkea
Nuorisotakuun kuntakokeilulain soveltaminen onnistui vaihtelevasti. Lainsäädännön vaikutuksia arvioinut Heidi Niemi yllättyi, miten eri lailla siihen vastuukunnissa reagoitiin.
– Toisessa ääripäässä oli kunta, joka piti kokeilua täysin epäonnistuneena, eikä lakia lähdetty lainkaan soveltamaan. Toisessa oli kunta, jonka mielestä kokeilu oli hyvä, ja sitä lähdettiin innokkaasti toteuttamaan esimerkiksi laatimalla yhteisiä palvelusuunnitelmia.
Kunnille on mahdoton antaa yleisarvosanaa onnistumisesta työllisyydenhoidossa, koska vaihtelu on niin suurta.
– Kunnat ovat niin erilaisia, koko yksin ei kerro tarpeeksi, Niemi muistuttaa, ja viittaa taas vähän yli 10 000 asukkaan Muurameen, joka on osoittautunut hyväksi yhteisöksi hoitamaan työttömien asioita.
Työttömyysluvut ovat pääsääntöisesti olleet Keski-Suomen alhaisimmat, sakkolistalaisten joukko on hyvin hallittavissa.
– Herkästi ajattelee, että suurimmat kaupungit pystyvät helposti näistä asioista vastaamaan, mutta pienellä kunnalla on omat etunsa. Toiminta voi olla tehokasta, kun työpajojen ja yritysneuvojen lisäksi lähellä ovat esimerkiksi eri palvelujen tuottajat, joihin työttömiä voidaan sijoittaa työkokeiluun tai palkkatukityöhön.
Muitakin hyviä esimerkkejä Niemi osaa nopeasti luetella:
– Oulussa Byströmin talossa on jo ennen Ohjaamoja ollut samankaltaista palvelua nuorille, Vantaalla on projektitoiminnan avulla päästy varhain ohjaamaan nuoria työttömiä oikeisiin palveluihin. Aktiivisuus ja kehittämistahto kunnassa heijastuvat yleensä toimintaan.
Työllisyydenhoidon kuntakokeilu vuosina 2012–2015 tuotti kyllä positiivisia tuloksia, mutta jatkokehittämisen koettiin jääneen vähän kesken.
– Se toi joka tapauksessa tätä toimialaa virkamiesten tietoisuuteen. Nykyisin työllisyydenhoidon tärkeys ymmärretään, ja se huomioidaan strategiatasolla.
Tiedolle on tarvetta
Kunnallisoikeuden tutkimus on Suomessa nykyisin vähäistä. Heidi Niemen syksyllä tarkastettua opinnäytetyötä edeltänyt saman alan väitöskirja ilmestyi vuonna 2014. Myös alan kirjallisuus alkaa olla vanhentunutta, sitä ei tällä hetkellä juuri tuoteta, koska kenttä on niin isossa murroksessa.
– Kunnallisoikeudellinen tutkimus lähtee kunnan näkökulmasta. Väitöstyöni on herättänyt suurta mielenkiintoa, tällaiselle tiedolle on selvästi tarvetta.
Niemen mielestä kuntia on kuultu ja kuunneltu liian vähän myös lainvalmistelussa.
– Kunta on kuitenkin Suomessa niin tärkeä toimija ja mukana ihmisten arkipäivässä. Se edustaa paikallisia asukkaita ja heidän etuaan.
Heidi Niemen väitöskirja Kunta työllisyydenhoitajana: Työpakosta kokeiluihin: http://tampub.uta.fi/bitstream/handle/10024/104153/978-952-03-0818-6.pdf?sequence=1&isAllowed=y
Kursiivilla merkityt kohdat ovat lainauksia Heidi Niemen väitöskirjasta.
Kommentit