Taustapuheissa uudistuksen ”pahoiksi paikoiksi” povataan rajapintoja maakuntien ja kuntien välillä – ja vielä aivan erikseen maakuntien ja suurten keskuskaupunkien välillä.
”Rajapinta” on noussut sote- ja maakuntakeskustelussa siinä määrin huolen aiheeksi, että myös Polemiikki antautuu keskusteluun mukaan.
Polemiikki pyysi tutkija Siv Sandbergin Åbo Akademista, kunnallispolitiikan professori Arto Haverin sekä kunnallistalouden professori Jarmo Vakkurin Tampereen yliopistosta pohtimaan uudistusta ”rajapintojen äärellä”.
Siis: mistä rajapinta-asiassa on kysymys?
Tutkija Siv Sandberg sanoo, että on luonnollista, että suuri uudistus herättää pelkoja siitä, että kun hallinto myllätään uusiksi, uudet hallinnonrajat synnyttävät ongelmia.
– Ja onhan tämä suurin muutos kunta- ja aluetasolla, Sandberg toteaa.
– Ei ainoastaan Suomessa, vaan myös Pohjoismaissa – ja vielä eurooppalaisittainkin kyseessä on harvinaisen suuri rakenneuudistus, hän jatkaa.
Tämän uudistuksen linjaukset poikkeavat viime vuosikymmeninä Pohjoismaissa nähdyistä.
-Viimeaikaiset pohjoismaiset uudistukset ovat pyrkineet vahvistamaan kuntien asemaa ja ne ovat tuoneet uusia tehtäviä kunnille, näin esimerkiksi Tanskassa. Nyt Suomessa edetään toiseen suuntaan. Meillä ei ole koskaan aiemmin ollut yhtenäistä aluetasoa ja alueellista vaaleilla valittua päätöksentekoelintä. Jos uudistus toteutuu, ryhdymme harjoittelemaan maakuntahallintoa, Sandberg summaa.
Saamme suorat kansanvaalit aluetasolle, mutta maakunta ei saa verotusoikeutta.
– Ja kun maakunnat eivät saa verotusoikeutta, itsehallinto on rajattua itsehallintoa, jota valtio voi ohjailla rahoituksen kautta. Tämä on jossain määrin ongelmallista, mutta ei uudistus siihen kaadu, Sandberg sanoo.
Sandbergin mukaan uudistuksella - hyvin toteutettuna - olisi ansionsa. Maakunnat uusina alueellisina toimijoina voisivat kyetä tekemään hyvää politiikkaa kootessaan useamman sektorin tehtäviä yhteen.
– Nykymallissa on monta eri alueellista toimijaa, jotka eivät ole tähän mennessä juuri kommunikoineet keskenään. Näitä rajapintoja on paljon jo nytkin. Parhaimmillaan maakunnista voi kehittyä vakaita toimijoita, jotka kykenevät vahvistamaan alueen elinvoimaa.
Jos hyvin käy, kunnat voivat Sandbergin mukaan keskittyä paikallisiin lähipalveluihin ja yhteisölliseen tehtäväänsä. Voi syntyä kaksi hyvin toimivaa itsehallinnollista tasoa.
Entä pahin skenaario?
Se liittyy Siv Sandbergin mielestä juuri maakuntien ja kuntien rajapintaan.
– Kaavailtu muutos on niin valtava, että monissa kohdissa on isoja riskejä. Entä jos valtion ohjaus ja halu tasalaatuisempaan palvelutarjontaan johtaakin kahlitsevaan kontrolliin maakunnissa, ellei mahdollisteta paikallista järjenkäyttöä? Silloin saatetaan menettää paikallinen voimavara, joka on kuntien kautta saavutettu.
Sandberg muistuttaa, että kunnat– lähellä kuntalaisiaan - ovat osanneet sopeutua paikalliseen palvelutarpeeseen.
– Kunnissa on aika suuri viisaus siinä, miten alueita kehitetään ja siksi olisi tärkeää tuoda kuntien osaaminen tähän uudistukseen mukaan. Näissä rajanvetokysymyksissä kuntia ei pitäisi koetella eikä ainakaan ärsyttää liikaa.
Sandbergin puheesta välittyy kuntatuntemus ja pitkä kokemus kuntauudistuksista. Hänen pohdintansa voisi kiteyttää näin: jos kunnat häviävät uudistuksessa ja kokevat, etteivät voi tuoda osaamistaan suureen uudistukseen, eivät maakunnatkaan ole voittajia.
Siv Sandberg tietää, että ei ole erityisen mediaseksikästä puhua ”neuvottelemisesta”, mutta silti se on ainoa tie eteenpäin, jotta löytyy jokin yhteinen hyvä. Eikä yhteistä hyvää voi olla, elleivät myös kunnat koe uudistusta hyväksi.
– Siksi maakuntien ja kuntien välisellä työnjaolla ja toimivalla yhteistyöllä on väliä. Yksi iso riski on, että maakunnista tulee niin suuria organisaatioita, että alkuvuodet ne työllistävät itse itsensä. Keskitytään organisaation sisäiseen kehittämiseen kansalaisille tarkoitetun palvelutuotannon kehittämiseen sijaan.
Sandberg arvioi, että suuressa uudistuksessa kovimmilla ovat suuret ja keskisuuret kaupungit. Näihin pääministeri Juha Sipilän hallituksen kannattaisi kiinnittää huomiota.
– Monella pienellä kunnalla sote-palvelut eivät ole enää nytkään käsissään. Suurissa kaupungeissa muutos tuntuu – ja tuntuu se keskisuurissakin, joissa saatetaan menettää esimerkiksi aluesairaala, joka on ollut paikallinen menestystekijä lähipalveluna.
Sandberg ymmärtää, että uudistus kirvelee Helsingin, Tampereen ja Turun kaltaisia kasvukeskuksia, ja sen lisäksi myös Kotkan, Kouvolan ja Salon kaltaisia maakunta- tai seutukeskuksia.
Kuntia on lohdutettu sanomalla, että niille jäävät elinvoiman kehittämistehtävät.
– Toki näin on. Näissä suurissa ja keskisuurissa kaupungeissa tähän liittyy mahdollisuuksia. Helsingin kaupungin rakennuslautakunta on edelleen työllistetty lautakuntana, jolla on Suomen kuntien lautakunnista ylivoimaisesti eniten asioita listallaan.
Mutta elinvoiman kehittäminenkään ei toteudu kaikkien kohdalla.
– Jos kunnassa on vinoutunut ikärakenne ja on myönnetty neljä rakennuslupaa vuodessa, on vaikeaa uskoa, että elinvoima tästä niin erityisesti kehittyisi.
Siv Sandberg toivoo, että tässä uudistuksessa osaisimme kohdentaa katseen kansalaiseen. Kun uudistukseen liittyy tuhansia varmistettavia yksityiskohtia, yksi varma konsepti olisi katsoa uudistusta kansalaisen palveluiden kautta.
Näin varmistettaisiin se, että rajapinnat eivät nouse esteeksi ainakaan kansalaisten arjessa, jos ne hallintoa koettelisivatkin.
Tähän liittyy kuitenkin iso mutta. Se on korviemme välissä: suomalainen ajattelutapa.
Siv Sandbergin mukaan etsimme mahdollisimman isoja ratkaisuja ongelmiimme. Ja juuri tämä on rasittanut kaikkia aiempia kuntauudistuksia.
– Meillä on hyvin hallintokeskeinen tapa puhua asioista, jos verrataan vaikkapa Ruotsiin. Olemme ehkä liiaksikin ”organisaatio- ja hallintouskovaisia”.
Sandbergin mukaan helmasyntimme on poukkoileminen suurten uudistusmallien kanssa hallituskaudesta toiseen.
– Uusi hallitus on tuonut aina oman ratkaisunsa ja kumonnut edeltäjänsä mallit. Ei ole ollut aikaa implementoida valittuja ratkaisuja. Poukkoilu on rasittanut koko järjestelmää Paraksesta lähtien. Väki kunnissa on väsynyt jatkuviin muutoshankkeisiin – ja itse asiassa koko järjestelmä on väsynyt, Sandberg tietää.
– Jos tällä hallituskaudella saataisiin uudistuksen runko rakennettua, tarvittaisiin sen jälkeen kymmenen vuoden työrauha näiden uudistuksien toimeenpanoa varten. Uskon, että tästä saataisiin hyvä, jos lähdettäisiin pitkäjänteisesti liikkeelle. Otettaisiin saatu oppi kunnista ja muistettaisiin, että vastuu kansalaisista on maakuntien ja kuntien yhteinen, Sandberg tähdentää.
Mahdollisuuksia uudistuksessa näkee myös professori Arto Haveri.
– Sote- ja maakuntauudistukseen ja erityisesti maakuntien ja kuntien rajapintaan liitetään nyt liikaakin pelkoja, hän arvioi.
– Jos puhutaan ensisijaisesti sotesta, kunnan ja maakunnan välillä on voimakas riippuvuus. Kunnan rooli ei suinkaan ole jatkossa pelkkä edunvalvontarooli, professori jatkaa.
Maakunta on riippuvainen paikallisista toimijoista – ja erityisesti kunnista, professori väittää.
– Maakuntien on hoidettava tehtävänsä hyvin, eivätkä ne pysty siihen ilman kuntia – eivät ilman ennaltaehkäisevää toimintaa, joka on laajalti kuntien käsissä.
Uudistukseen on liitetty myös huoli siitä, että kuntien hyvät sote-käytännöt tuhoutuvat, kun ne viedään jättiorganisaatioi-
den alle.
– Miksi niin pitäisi tapahtua? Uskon, että hyviä käytäntöjä pyritään jatkamaan siellä, missä niitä on ollut, ja uusia hyviä käytäntöjä kehitetään.
Haverin mukaan uudistukseen liittyviä uhkakuvia on herätelty turhankin paljon. Tilaaja-tuottaja -mallissa mikään ei estä moniammatillisten tiimien toimintaa. Ne kykenevät asettamaan asiakkaan keskiöön.
– Rajapinta on hallinnon rajapinta, sen ei tarvitse koskea asiakasta, jos uudistuksen näkökulma on asiakkuudessa, professori tiivistää.
Haveri muistuttaa, että rajapintoja on ollut tähänkin asti.
– Ei tämä yhteiselo ole aina niin auvoista ollut esimerkiksi sairaanhoitopiirien ja kuntienkaan välillä. Nyt tunnutaan kovin helposti ajattelevan, että uusi malli tuottaa paljon huolia, vaikka samojen huolien kanssa olemme painiskelleet aiemminkin.
Haverin mukaan käsite ”rajapinta” ei kuvaa kovinkaan hyvin uudistuksessa syntyvää tilannetta.
– Itse puhuisin mieluummin hallintasuhteista. Siitä, mitkä kunnan ja maakunnan hallintasuhteista ovat oleellisia, että saadaan asiat tehdyksi. Maakunnan ja kunnan välinen hallintasuhde on tärkeä molempien kannalta, mutta väitän, että kunnan kannalta tärkein on kunnan ja kuntalaisen välinen hallintasuhde.
Haverin mukaan kunnan ja kuntalaisten välisessä suhteessa ratkaistaan uuden kunnan menestys: miten kunta toimii kuntalaistensa yhteisönä ja hyvän arjen ja elinkeinojen mahdollistajana.
– Se kunta, jonka kuntalaiset kokevat omakseen, pärjää kyllä.
Haverin mukaan maakuntatason demokratia haastaa ajattelemaan joitakin asioita uusiksi. Päättäjiä ei valita enää ”kunnista”, vaan maakunnasta. Missään ei ole luvattu, että jokaisesta kunnasta valittaisiin maakuntavaltuustoon päättäjä. Kansalaiset
ratkaisevat.
– Ja päättäjiltä edellytetään kykyä katsoa maakuntaa kokonaisuutena.
Haveri arvioi, että päättäjien innostuminen maakuntavaaleista ratkennee siinä vaiheessa, kun nähdään, millainen liikkumavara maakunnille turvataan uudistuksessa. Jos edessä on silkkaa sopeuttamista, se ei ehkä houkuttele mukaan päätöksentekoon.
Arto Haveri uskoo, että työnjako maakuntien ja kuntien kesken saadaan toimimaan, jos tahtoa on.
| -Itse näen kunnilla aivan erityistä arvoa asukkaidensa yhteisöinä. Kunnat voivat olla ihmisten kokoisia yhteisöjä, ei niiden tarvitsekaan olla eurooppalaisen valtion kokoisia. Tässä uudistuksessa hyvä lähtökohta on se, että annetaan kunnille mahdollisuus toimia asukkaidensa yhteisönä. Ne, jotka eivät siihen uusissa olosuhteissa pysty, varmaan vetävät itse johtopäätöksiä. |
Haveri muistuttaa, että ”rajapintoja” tai oikeammin hallintasuhteita syntyy myös maakunnan ja valtion toimijoiden, sekä kunnan ja valtion toimijoiden välille.
– Pidän hyvänä ratkaisua, jonka mukaan maakunnille kerätään kehittämistehtävät Ely-keskuksien ja muiden vastaavien toimijoiden käsistä ja valtiolle jää keskitetysti valvontaviranomaisen tehtävät. Työnjaon selkeyttäminen antaa maakunnille paremmat lähtökohdat kehittämistyössä. Olen itse liputtanut tällaisen työnjaon puolesta jo 1990-luvun lopulta lähtien.
Yhden neuvon Arto Haveri antaa uudistusta valmisteleville tahoille.
– Kannattaisi pitää huoli siitä, ettei tästä tule eliitin projekti. Jos koetaan, että tämä jää sellaiseksi, muutosvastarinta kasvaa.
Professori muistuttaa, että suuri harjoitus tehdään siksi, että hyvinvointipalvelut voidaan organisoida uudella tavalla.
– Tämä ei ole hallintokoneistoa itseään varten tehty hanke. Sote-henkilöstölle muutos on luonnollisesti iso asia, se luo uhkakuvia ja mahdollisuuksia, mutta tärkeää olisi, että uudistus vietäisiin maaliin.
Käännetäänpä näkökulma julkiseen talouteen – ja katsotaan rajapintoja sieltä käsin.
Kunnallistalouden professori Jarmo Vakkuri sanoo, että hallintolaatikoiden järjestäminen on kuormittanut sote- ja kuntakeskusteluja ymmärrettävästikin paljon, ehkä kohtuuttomastikin. Kansalaisen ja veronmaksajan rooli ei ole ollut kovin näkyvästi esillä.
Vakkuri nostaa keskusteluun uuden tulokulman. Maailma elää muutoksessa, talous ja palvelut sen mukana. Resursseja allokoidaan – jaetaan – uudelleen ja kansalaiset haluavat valinnanvapautta.
Hybridit toimintamallit ovat arkipäivää, haluamme tai emme. Julkinen ja yksityinen toimivat yhä useammin yhdessä. Hallinnollisia rajapintoja ylitetään päivittäin, niin julkishallinnon sisällä kuin julkisen ja yksityisen välillä.
– On monia aloja, joilla tämä on toiminut jo kauan. Raiteita ja teitä rakennetaan ja rahoitetaan uudenlaisten yhteistyömallien avulla, Vakkuri muistuttaa.
Vakkuri toivoo, että uudistuksessa ei jäädä hallinnoimaan ja työllistämään ”itse itseään” organisaatiolaatikoissa.
– Näkökulman tulisi olla kokonaisuuden hallinnassa.
Samaan hengenvetoon hän toteaa, että se kokonaisuus on vaikea monien ristiriitaisten tavoitteiden vuoksi.
|
|
Jarmo Vakkuri näkee sote-uudistuksessa valtion jo pitkään harjoittaman linjan.
– Maakunnille ei anneta verotusoikeutta, vaan rahoitus tulee valtion kautta ja se mahdollistaa valtion tiukemman ohjauksen maakuntiin.
Taustalla Vakkurin mukaan on valtion huoli kestävyysvajeongelmasta, julkisen talouden menojen sopeuttamisesta.
– Siinä mielessä sote-uudistusta voidaan ajatella sopeuttamisprojektina. Valtion keino ohjata reformeja on raha. Se, ovatko lopputulokset ja kansalaisille koituvat vaikutukset ja hyödyt parhaita mahdollisia tällaisen ratkaisun kautta, on toinen asia. Eikä ole lainkaan varmaa, että uudistuksella kyetään sopeuttamaan menoja.
Kun sote-miljardit siirtyvät maakuntien käsiin, valtiolla on toki intressi siihen, että raha käytetään tehokkaasti.
– Yksi keskeinen näkökulma liittyy palveluiden kustannushallintaan ja samalla asiakaslähtöisyyteen. Kukapa sitä vastustaisi, että palvelun saatavuutta ja laatua pitäisi parantaa. Mutta kun samanaikainen vaatimus on, että kustannuskontrollia tiukennetaan ja menoja sopeutetaan, se ei olekaan enää helppoa, Vakkuri toteaa.
Pitkän aikavälin tasapainotavoite, laatu ja palveluiden saatavuus ovat jännitteinen yhtälö.
Ja oman lisänsä tähän tuovat valinnanvapaus ja markkinat. Harvoin puhutaan siitä, kuka valinnanvapauden maksaa.
– Valinnanvapautta ja kilpailumekanismia ajatellaan useimmiten suhteessa markkinoihin. Liikeyritysympäristössä kilpailun kustannukset maksaa asiakas tuotteen hinnassa. Kun kyse on julkisen toimijan lupaamasta palvelusta valinnanvapauden kautta, nyt ”tuotteen” eli palvelun maksaa siis veronmaksaja, Vakkuri muistuttaa.
Professorin mukaan hyvä kysymys on, kuinka paljon veronmaksajat ovat valmiita maksamaan – ja mitä rahalla saa.
Toinen iso kysymys suuressa muutoksessa on, kuinka hallitaan hybridiä.
– Palveluiden käyttäjän ja maksajan kannalta uusi järjestelmä sisältää elementtejä, joita hoidetaan veronmaksajien rahoituksella – ja toisaalta osa-alueita, joita ohjaavat yritysten voitontavoittelumotiivit.
Kun kaikki toimivat edistääkseen tavoitteitaan, kukaan ei välttämättä tiedä, mitkä ovat yhteisiä tavoitteita. Tämäkin on hybridi-
hallintaa – ja toimintaa yli rajapintojen.
– Yksityistetäänkö siis vai tehdäänkö julkista tuotantoa? Voi olla, että samanaikaisesti tapahtuu molempia. Jos kunta on ulkoistanut soten, voidaanko sitä sanoa vielä julkiseksi palveluksi? Mielestäni ei voida enää puhua puhtaasta julkisesta palvelusta, vaan kansalaiselle tarjottavasta palvelusta, jonka organisoinnin vastuu on julkisella sektorilla, mutta palvelujen tuotannon vastuu yksityisillä yrityksillä. Sote-uudistuksessa tällaista toimintaa on luvassa lisää.
Kunnat – ja suuretkin kaupungit – näyttäytyvät tällaisessa kuviossa uudessa valossa.
– Yhtäältä kunnat näyttävät olevan peloissaan siitä, että kunnilta lähtee rahaa ja vaikutusvaltaa, toisaalta on oltu jopa helpottuneita, että maksuautomaatin rooli loppuu.
Vakkurin mukaan ajankohtainen kysymys on, mitä kunnat haluavat seuraavaksi tehdä.
– Se malli, joka on nyt muotoutumassa, siinä kunnat ja kaupungit ovat paikallisen yhteisön demokratiatehtävän toteuttajia sekä julkisen talouden ja kasvun toteuttajia. Epäilen, että kunnat ovat erilaisia sen suhteen, miten osaavat uuden roolin miettiä.
Myös kuntien toiminta voi kehkeytyä hybridin suuntaan.
– Tähän mennessä yhteiskunnallista ajattelua on leimannut mustavalkoinen jako julkisiin ja yksityisiin palveluihin. Kun rakennetaan sellainen malli, jossa julkinen ja yksityinen ovat hygieenisesti omissa lokeroissaan, tiedetään tai ainakin luullaan tietävämme miten niitä ohjataan, resurssoidaan ja valvotaan, Vakkuri toteaa.
Haemme ajattelussamme selkeyttä ja puhdaspiirteisyyttä, mutta Jarmo Vakkurin mielestä niin ei tarvitse olla.
– Yhteiskuntien hallinnassa ja ohjaamisessa tarvitaan uudenlaista ymmärrystä hybridien hallinnasta, jossa rajapinnat asettuvat uudenlaisiin muotteihin. Voi olla, että rajapinnat eivät ole suuri ongelma. Ongelma on juuttuneissa ajattelutavoissamme, Vakkuri tiivistää.
Kommentit